理论丨政府数字化转型的证成与展开

21世纪以来，以人工智能、大数据、区块链、移动通信等为表征的数字革命，催生了“以信息共享为代表的政府数字化转型的治理新样态”。同时，随着美国、英国、日本、新加坡、德国、韩国等数字政府战略的部署与推进，“2017年中国为了推进数字中国建设，制定了国家发展大数据规划，世界各国争先恐后地进行了数字化政府转型的改革创新”。通过数字信息共享推进政府组织框架重构和业务协同重塑成为政府数字化转型的核心内容。在中国政府数字化转型实践中，“智慧春城”“云上贵州”“粤方便”“皖事通办”“线上审批”“一网通办”等有益探索以“数字信息共享促进了政府运行机制的创新和组织架构的重塑”。通过数字信息共享技术驱动政府运作的虚拟化和政府组织架构的数字化，逐渐成为政府数字化转型的可行路径。

因此，本文建议应立足“数字信息共享技术驱动、数字信息共享平台建构、数字信息共享协同运作、数字信息共享技术创新”四个层面，整体阐释政府数字化转型的理论证成与实践展开。

(一)数字化转型:数字信息共享技术推动下的政府运作方式革新

“正如数字技术深刻影响美国商业发展一样，数字技术将深刻影响政府的组织架构和运作方式。”数字信息共享技术的普遍运用和“数字社会”的形成推进了“权力由国家顶层维度向数字转移并弱化了政府原有的强制性社会管理”;尤其是人工智能技术深化了“数字社会”，也对政府数字化转型提出了新要求。诚如一些西方学者认为，“数字社会”场域中的“现实与虚拟”社会的复合叠加，为政府在“现实社会与虚拟社会”“政府与公众”“政府不同职能部门”之间实现信息的实时共享，为政府治理方式的整体革新提供了新的路径选择。政府数字化转型就是以数字信息共享技术作为政府治理理念创新的基础，使管理服务与数字信息共享技术融合统一，建构联通共享的信息化组织形态，以及和实体政府实时互动与无缝衔接的运作新模式，即“政府数字化治理”。

政府数字化转型不仅涵盖了“两端线上服务”“一站通办”等内容，而且包含了以数字化为表征的服务网络化传递、数字化办公等新型运作方式的革新。早在20世纪80年代，英国、德国等西方国家就开启了网络政府建设，并走在全球前列。我国从20世纪末开启“政府上网”战略，至今也取得了丰硕成果。“截至2021年11月底，已有19个省份和19个重点城市的数据开放平台上线运行。其中，19个省级平台共开放19万个数据集、8万多个数据接口、67亿多条数据量，数据规模不断扩大。”目前，物联网、云计算、大数据等技术的不断升级为政府数字化转型注入持续动力，“政务服务+互联网”平台建设不断深化发展。“截止到2019年11月，省、市、区政务网覆盖率分别达到了100%、100%和96．1%”，夯实了中国政府数字化转型的基础。

(二)共享型治理:数字化转型价值理性与数字信息共享技术工具理性的内在融合

共享型治理的成效仰赖于数字信息共享技术的发展。共享型治理也是政府数字化转型的价值旨归，并以此在政府层面达成“价值理性与工具理性”的融合统一。在“数字社会”的映照下，传统政府的低效运行与当前政务的复杂性、繁复性之间的张力日趋凸显，倒逼政府以数字化转型为契机，突破传统管理“碎片化”困境，以共享型治理突出跨部门、层级、领域的共享合作能力，助推政府治理从“单一”转向“共享”，从“碎片”转向“整合”，形成整体、共享和无缝隙的治理格局。因此，共享型治理成为21世纪政府转型的主题，以政府数字化转型实现共享型治理的实践路径正逐步展开。作为数字治理研究的代表，英国学者邓利维基于技术、组织、权威维度认为政府数字化转型应该包括整合资源、组织重构和直面问题的以数字信息共享技术为根基的三个主要内容，这与共享型治理理念的内核高度耦合。在希克斯看来，“共享型治理是未来破解治理碎片化难题的关键，借助部门组织之间的跨域性共享与资源的有效整合，让不同部门为了任务目标的完成而共享信息，进而重构和超越传统治理理念。”政府数字化转型从技术维度回应了共享型治理的新诉求，也彰显了信息化时代政府数字化转型的内在使命和价值追求，二者实现了“价值理性与工具理性”的融合统一。

20世纪90年代以来，共享型治理在西方国家的政府数字化转型实践中得以集中体现：1997年英国政府数字化转型中紧扣共享型目标，在信息数据共享基础上，在政府内部“利用信息共享技术解决组织之间的冲突和矛盾”。2000年发布了《21世纪数字政府服务》规划，提出要以数字政务服务建构为广大民众提供统一性、精准性的服务，并提出在2010年将数字政府建设成世界标杆的目标。2012年，英国全面推出并实施了《数字政府规划》，成为世界各国数字化建设的引领者。随后，美国、日本等国家紧锣密鼓实施数字政府战略。澳大利亚通过数字信息共享技术跨越单位、部门搜集和整合数据信息，形成一系列行之有效的治理经验，以无缝对接的模式跨越多个部门提供便捷的高质量服务，“形成数字信息供应链，达到服务的有效供应”。目前，中国政府正以“一站式通办”“智慧城市”“线上审批”等诸多有益探索，以数字信息共享技术和信息挖掘、分析能力，精准获取和感知人民群众的多元需求，促进政务服务流程精简和跨域信息共享，以此更好地服务人民。在“数字社会”场域中，政府扮演的角色已经逐渐由“权威管理者”转向“信息共享者”。伴随各地政府数字化转型战略的次第跟进，以政府数字化转型促进政府治理的组织优化、运作机制和技术创新的革新，以共享型治理理念驱动政府的服务效能提升和职能优化的格局日益凸显。

数字信息共享技术作用的发挥深受政府管理、组织架构和技术创新的掣肘，技术与治理的深度融合问题成为制约政府数字化转型的关键因素，始终萦绕于政府共享型治理过程中，其所催生的政府多维业务流程再造趋势，对传统的政府组织形态也提出了新挑战。

(一)数字信息共享平台的载体作用

数字信息共享技术超越了传统体制中信息传递的时空界限、主体身份、职责边界等客观条件，以数字化、可视化的方式展开及时、高效和全面的信息交流，“所有个体都能够将一些事物和信息共享给其他人，且任何个人都自觉将这些事物和信息提供给需要的人”，从而实现政府、社会和不同部门之间信息共享，使“不同部门、政府与社会、政府不同层级”之间实现协同合作，增强政府的整体服务能力。长期以来，受制于政府“权、职、责”的条块分割，使内部运作陷于“碎片化”和“部门主义”，导致部门利益固化和职权部门化。但即使相同层级的政府部门实现信息资源整合，依旧无法突破垂直管理和专属管理导致的“管理条块分割”壁垒，使跨层级、领域、部门的信息共享成为政府治理的普遍性困境。在政府数字化转型中，数字信息共享平台的建构有力地破除了部门壁垒，将相互割裂的“点、条、块”数据通过信息共享平台实现整体聚合，生成“数据库”和“数据池”，并借助信息的持续更新和传递、精准挖掘和全面利用，最大程度地呈现完整信息以提升决策科学化水平，实现资源的优化配置。基于此，借助数字信息共享技术对信息的无限联通和勾连使用，使信息在不同平台和系统之间实现自由流转，政府治理方式由“局部”转向“全局”，“部门”转向“网络化”“扁平化”，“静态”转向“动态”，为政务服务减“时间、流程、环节”提供切实可行的路径和载体，彰显政府数字化转型便捷、高效的服务本色。

(二)数字信息共享平台的运作逻辑

从运作的逻辑来看，数字信息共享平台表征了数字共享的信息化流程再造。政府数字化转型以数字信息共享平台为基础，打破了传统“内部信息”“专属信息”的运作逻辑，实现了各类信息能够跨部门、层级、空间畅通传递，实现信息服务和聚合流程的再造，助推政府层级和部门之间的共享型整合与协同，从而为高效、便捷的政务服务和政府与公众更加公开、透明的参与和监督提供可能。诸多实践表明，数字信息共享平台不仅有力驱动政府信息共享的流程再造，也能极大提升服务效能，提升满意度。英国在“数字政府即平台”方面的建设实效尤为显著，在《数字政府规划》的基础上，2017年又制定了《政府数字化转型战略》，借助数字信息共享载体的建构，政府的数字化提升智慧性，为公民提供“不见面”的全流程信息服务，使服务更加便捷高效。“英国政府数字化转型，能够推动组织壁垒的打破和权力运行方式的重塑，实现跨部门、跨领域、跨业务的全面转型。”在中国，数字信息共享平台建设也呈现了显著效果。如2017年浙江通过数字信息共享平台实施了“掌上执法”“互联网+监管”等一系列建设，使广大人民群众的网上办事流程大大简化。截至2019年底，浙江省借助数字信息共享平台，“全省适宜网上办理的事项100%开通‘网上办’。推出‘浙里办’掌上办事，为群众和企业提供290余项便民服务。通过数据共享，全省有224项民生事项实现了‘一证通办’。”数字信息共享平台的运作极大地提升了政府信息的聚合，推动着数字信息共享平台的整体升级，加速数字信息共享平台的创新与发展。

政府数字化转型契合了“数字社会”的发展趋势，形成了共享型协同运作的政府。正如共享型政府倡导者所言，政府在21世纪必须遏制不同部门相互割裂，应该以政策规范来实现各部门之间的共享、协调和沟通。政府数字化转型更加关切整体性政府的架构，破解“碎片化”的运行问题，提高共享型治理实效。政府数字化转型以“需求导向”“信息服务流程再造”驱动政府使命关系的调整和组织架构的革新，形成了共享型协同运作模式。政府数字化转型的共享型协同运作路径表现为以下方面:

(一)基于数字信息共享的线上协同运作机制建构

数字信息共享技术以数字化为根基建构的不同部门实时协作与“线上联结”成为公共部门进行信息整合的新样态，得到极为普遍的推广。线上协同原指“基本不依靠传统部门的‘各行其是’‘各自为政’，而是通过合作、协议组织起来协同运作完成任务。”基于数字信息共享的线上协同通过“互联网+”的数字信息共享技术，以数字信息服务为根基，建构不同部门之间的线上协同运作制度，即在不改变职能分置、职责分工的基础上，融合数字信息共享技术，以部门数字信息线上系统的交融和流通实现不同部门的深度协同，实现整体升级和业务流程再造，破解了传统部门“各自为政”的信息传递界限。线上协同既从整体上降低了部门线下制度协调成本，又能通过信息的线上深度协同和高速流通降低政府管制的“碎片化”风险，革新传统部门的协作模式和交流沟通方式，夯实了以共享协同为中心的业务流程再造的根基。

(二)基于数字信息共享业务流程再造的跨部门协同运作机制建构

数字信息共享技术的发展，以大众满意度和政府服务能力升级为导向，促进了服务流程再造，为推进跨部门协同运作提供了载体，实现了业务流程的整合精简。数字信息共享平台的建构与发展以信息无障碍流动为旨归，致力于信息共享的整体性运行规则，着眼于现有部门体系内最大范围、最大程度的业务整合与协同，根据信息流程开展跨领域、层级、部门的扁平化业务协同，实现政府部门组织重构和流程再造。然而，深受机构设置、制度框架以及组织文化等因素的掣肘，数字政府建设与数字信息共享技术发展的融合统一仍是一个任重而道远的发展历程。除数字信息共享平台的基础搭建之外，还应从相应的运作机制、组织架构、信息存储系统等层面系统升级，方能真正实现政府数字化的转型升级。

(三)基于线上线下信息共享的协同运作机制建构

政府数字化转型是“实体政府虚拟化功能的增强和延展，”但并不能将政府数字化转型简单视为“虚拟政府”“网上政府”，而必须关切公众服务和治理诉求。政府数字化转型必须高度重视数字技术对线下实体政府的驱动和重建，尤其是线下政府的数字信息共享业务协同、资源整合等根本性工作，有助于实体政府在虚拟空间中实现跨“行业、部门”的数字信息资源整合和流程化、数字化在线服务，助推政府在数字时代更全面、更深刻的变革。政府数字化转型是线上线下的数字信息的互动联结、彼此推进，实现了线上线下数字信息共享的无缝对接，从而提高政府的共享型治理能力。当前，各地政府在信息一体化和电子服务系统基础上，不断达成“共建共享共治”格局。但也要清醒认识到，传统政府治理中条块分割的治理模式、管理理念、利益群体等诸多因素的消解是个历史过程，在短时期内，数字信息共享技术不足以完全消纳传统运作方式，甚至在特殊环境下有可能被传统组织架构吸收，政府线上线下数字信息深度融合及信息的完全共享仍是需要持续发力的重大命题。

当前，政府数字化转型在理论与实践维度都尚处于起始阶段，政府共享型治理模式在数字信息共享技术层面的突破发展仍需从技术和治理两个层面予以整体考量。

(一)数字信息共享技术积极性与消极性的融合统一

技术的两面性使得对数字信息共享技术的关注也须从两面考量，倘若政策法规跟进不及时，价值理性标准错位或缺位，政府数字化转型过程中也难免催生一些问题和风险。舒尔曼指出:“数字信息技术能够给人类更好的生活、生存条件，但也存在威胁人类社会进步的因素。”工具理性是数字信息共享技术固有的属性，其不能自主决定发展途径，从属于主体的支配和应用。换言之，利用技术获得成功的核心因素并非技术本身而是政策法规环境和价值理性，数字信息共享技术唯有在与之相耦合的政策法规环境中，才能打破传统条块分割的局面，形成最广泛、最全面和最深入的数字信息共享平台，才能显现“整体性”政府“共建共享”的治理效能。数字时代的海量信息只有形成统一的数字系统并在信息的整合、交流和安全等层面达到规范化、标准化的科学管理，才能最大程度释放数字治理效能，助力政府治理。共享型治理中彰显了技术革新、组织架构和政策规制等层面的一体化协同逻辑，这内在地要求数字信息共享技术应用中需要推进数字信息共享业务流程再造，系统增强数字信息共享技术与组织架构调整和技术保障的协同与匹配，如若不然将出现潜在的伦理道德、技术层面的双重风险。

(二)以政策法规推进数字信息共享技术创新

数字信息共享技术赋能推进政府数字化转型的同时，要以健全的政策法规提供基础保障，确保数字信息共享技术的健康发展，确保政府数字化良性转型。这个观点不仅在世界各国达成了共识，在一些政府数字化转型比较成功的国家以政策法规的完善来支撑数字信息技术创新已然成为国际惯例。如1996年美国以《通信法案》来确保数字信息技术创新，2000年欧盟通过《数据信息保护指令》来推进数字信息技术创新等。我国自2015年印发了《促进大数据发展行动纲要》后，全国各地相继制定和实施了相关数字信息管理与共享的办法和政策规定。如2017年浙江制定了《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，2020年又进一步制定了《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》，从整体上保障数字信息共享的安全，为政府数字化转型保驾护航。

(三)健全和完善数字信息共享监管技术

在政府数字化转型的实践中，需要在各地现有的“数字信息管理办法”的基础上，进一步探索统一标准的信息共享、信息监管等管理规范和监管体系，在更为宽广的范围内最大限度深挖数字信息的应用价值，为政府数字信息标准化提供坚实的技术支撑。数字信息共享监管技术是一项具有全局性和复杂性的工程。要不断优化数字信息共享流程，全面提高数字信息共享与政府治理政策之间的耦合性和衔接性，为政府政策的贯彻实施提供信息制度支撑。数字信息共享监管从信息共享不足、共享重叠等层面着力把关，最大程度降低信息共享成本，提高政府信息共享的科学性和规范性。基于此，以数字思维探索数字信息共享机制、数字信息安全机制以及信息共享业务流程标准化的整体建设，深入探索数字信息共享监管技术创新的方式，进一步转变政府的传统组织架构和监管体系，以健全完善的数字信息共享监管技术全面推进政府数字化转型。