理论丨政府数字化转型的思考

国家高度重视数字化发展，十八届五中全会首次提出国家大数据战略，加快数字中国建设，十九届四中全会提出推进数字政府建设，十九届五中全会提出加快数字化发展。新技术的发展为政府治理模式提出了新的机遇和挑战。全球发达国家均全力推进数字化改革，创新采用数字化、智能化技术，推动政府域的数字化转型，实现政府治理体系和治理能力提升的目标，这也是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。在推进国家社会全域数字化转型的进程中，需要全面剖析和理解政府数字化转型的有关理论和意义，才能牢牢把握数字政府建设中的新变化新需求。

数字化转型是又一次新技术结合创新的过程，基于人工智能、云计算、大数据、区块链、物联网、边缘计算和移动互联等前沿技术的应用，对原组织的顶层架构、业务、流程和数据等进行彻底、系统性的数字化转换和升级，驱动原有生产方式、生活方式和治理方式的转变。当前，以数字化、网络化和智能化为核心特征的新一代信息通信技术蓬勃兴起，正以“技术赋能”的方式为政府数字化转型提质增效。

数字化转型不同于以往的信息化概念。信息化主要强调将现实世界的业务进行抽象化、规范化，从线下转为线上，从而促进生产效率和质量的提高。而数字化是对物理世界的重构建模，在信息化的基础上，不受现有业务模式的束缚，进行整体战略规划，以客户服务为目标，推动组织的业务模式改变和全面升级。

数字化转型的目的是提高组织的生产力、竞争力和整体质量。数字化转型本身不是最终的目的，最终的目的是转型后产品或服务的整体水平提升，需要在转型的过程中不断地探索适合的业务场景，并使之与数字化技术相融合，使得数字化转型的组织各方面均得到最大提升。

数字化转型是一项长期的系统性工程。对各个组织而言，数字化转型会面临来自各方面的挑战。从技术融合到业务创新，从组织机构变革到文化重塑，必须从顶层开始做好相应的设计规划。数字化转型是全面的转型，在确立转型总体目标后，应结合自身业务，根据轻重缓急，有针对性地分步实施，按阶段性实现，探索适合的战略方向。因此数字化转型不是一蹴而就的过程，需要循序渐进并不断迭代调整。

数字化转型的本质是业务的转型。不仅仅是业务实现的信息化，还要赋能业务的发展，促进业务模式创新，重构价值网络。在新一代信息技术的驱动下，应以价值作为最终导向，探索新技术与业务流程中难点痛点堵点的结合，形成基于最佳实践的业务模型，将业务与数据、技术进行有效融合，促使组织商业模式和管理模式的深刻转型和重构。

数字化转型由数据驱动。不同于传统的基于流程或人工判断的业务规则模式，数字化转型的业务对象在被数字化、数据梳理，并经由一系列的数据挖掘、算法分析处理后，形成最终的业务事件、业务决策。数据的客观性可以促使组织看到复杂过程背后的业务本质，经过业务数字化到数据业务化的整个流程，能更客观地体现业务价值。

政府数字化转型和数字政府的建设现已成为了各国综合实力的重要指标，是社会发展水平的直观体现。新一轮信息化浪潮促进了技术和国家社会各个层面的深度融合，成为了驱动转型和引领创新的火车头。放眼国际电子政务建设的发展历程，各国特别是发达国家都在加速数字政府的建设进程，纷纷将数字化战略上升为国家战略，将政府职能转变与国家层面的发展协同并融为一体，统筹推进本国政府数字化转型，目前全球已有100多个国家制定了相关的数字化战略。因此，政府数字化转型是提升国际竞争优势的重要手段，是发展未来经济的重要引擎，数字化时代的到来，也将会成为国家特别是大国间较量的重要分水岭，具有重要的意义。

政府数字化转型是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。在党的十八届三中全会上，“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题被首次提出，这是中国共产党领导的继农业、工业、国防和科技现代化之后的“第五个现代化”。当前，共享经济、跨境电商、服务贸易等新业态快速发展，对政务服务的建设提出了更高的要求。作为数字中国的重要组成部分，如何进一步优化营商环境，深化简政放权、放管结合、优化服务，满足人民对美好生活的需要是数字政府建设的重要使命，政府数字化转型作为推动经济社会高质量发展的着力点，必将在建设人民满意的服务型政府上发挥重要的作用，因此必须以更大的决心和勇气全面推进政府职能转变和运行模式变革。

政府数字化转型有利于充分地释放数字化发展红利，抢抓历史性发展新机遇。随着以数字化、网络化、智能化和移动化为特征的信息化浪潮蓬勃兴起，全球数据总量呈现指数级增长，以数据为中心的应用将进一步地促进数据供求，与此同时，政务数据也达到了一定的规模。在政务服务、辅助决策和业务协同方面，数据都是重要的资源宝库，决定了数字政府建设的成果成效。数据作为继劳动、资本、土地等的又一重要的生产要素，需要我们去激发数据要素的新动能并释放乘数效应和溢出效应，促进数据要素参与到价值创造中。如何有效、合理地利用好各类数据，促进政府数据的共享开放，并加以充分地挖掘利用，以数字化整体驱动政府转型，是一个重要的课题。

信息系统繁多、信息孤岛现象仍然存在。我国电子政务经过多年的发展，各地在集约化建设、系统上云等方面取得了较明显的成就，公共能力的建设很大程度上减少了重复建设，打通了一些应用，但具体到各行业主管部门时，信息烟囱的情况仍然相当普遍。部门间条块割裂，信息化建设缺乏统筹管理，造成信息系统间壁垒严重、联通程度低，业务数据孤岛共享共用融合度低，碎片化、分散化治理现象普遍存在，精细化、智能化的服务和业务平台尚未建立，导致数据的多头填报，数据缺乏有效的共享机制，各业务系统间缺乏业务协同。

数字政府建设缺乏顶层设计。系统建设虽有统一归口部门，但实质上业务并没有统筹规划，各自为政，部门间缺少业务协同，造成了重复采集，流程复杂，各系统、各部门间缺乏衔接。同时，业务数据资源底数不清，数据采集、更新责任系统和机制尚未建立，数据标准缺失，各业务系统数据普遍存在质量不高、完整性不足等问题，无法有效地支撑跨区域、跨层级、跨处室的协同应用需求。

数据资源缺乏深加工。数据深度挖掘与分析、专题应用等能力处于起步阶段，大数据支撑和改进领导决策的作用不明显。数据共享不够充分，各部门对基础数据需求缺少有效响应，“数据饥渴”现象仍然存在。数据应用面较窄，政务大数据与社会化数据融合、碰撞效应不明显，无法充分发挥公共数据价值，需要推进落实数据要素市场化配置改革任务。

总体而言，我国电子政务整体发展水平一直处在全球电子政务发展指数平均水平的中游位置，与国家综合实力、公众的期待、政府自身发展要求都有较大差距。

政府数字化转型的总体思路是依托统一的政务云，以政府部门业务为导向、应用为核心、数据为驱动、技术为支撑，构建一体化支撑平台，以“互联网+”信息化建设全面推动政府数字化转型及行政审批改革，以数字化培育新动能，积极开展数字化创新业务探索和实践，实现政府部门全域的数字化、治理的网络化和监管的智能化。通过政府统一的政务网络环境，以业务融合为主线，打通衔接业务孤岛的信息共享链路，以政府数字化转型赋能，通过“业务重塑、数据融合、平台建设”，搭建全业务流程、全数据要素、全生命周期管理的基础平台底座，在部门内部打破传统业务模式，实现业务全生命周期统筹管理；与其他部门之间打通信息孤岛，实现部门间数据互联互通，为深入推进政府审批事项改革，加快业务融合，优化营商环境，提高办事效能提供支撑。

数字化转型的目标是数字化履职能力、数字化驱动能力和数字化支撑能力极大提升，核心能力自主可控。一是提升业务系统集约化程度，避免重复建设和低水平投资；开展协同业务梳理，实现跨部门业务协同；业务系统建设覆盖履职需求，服务公众满意度和效率提升，减少公众填报负担。二是推进数据融合共享，驱动数据高价值应用。数据共享率和数据获取满足率得到极大提升，数据统计、分析、展示能力满足业务需求。三是治理机制得到极大革新，条块分割的治理体系向协同、高效治理体系转变，数字战略领导力及相应的组织机构、权责边界得到提升，极大促进治理现代化进程。

在政府数字化转型的具体实施过程中，围绕数字政府的改革方向，强化基于数字化的智慧化治理，在机制创新、业务协同、数据共享、规范制定和管理模式等方面，全方位深化数字化转型。

数字化转型的主要任务，一是夯实基础，助力数字化转型。采用先进的大数据技术，引入湖仓一体架构，大数据湖从支撑统计分析延伸到参与业务服务，优化核心流程，提升系统运营效率；建立数据质量管理体系，强化数据治理，提升数据质量；建设数据中心，不仅要实现数据汇聚共享，更是要通过大数据技术、数据治理技术和人工智能技术等推动数据的融合利用。二是业务重塑，建设业务体系。围绕核心职能，结合政府数字化转型和行政审批流程要求、对已有的业务体系进行全面梳理。通过对业务体系事项过程域的研究分析，建立业务的对应关系，进行业务标准化。业务标准化是结合业务梳理，改进服务质量的过程。通过对单个业务的详细分析，理清业务所涉及的使用范围、办件材料、办理依据、办理流程、办理时限和人员角色等，形成政府部门业务标准化手册，规范各部门业务办理，提高业务的质量和效率。三是数据治理，促进数据要素化。数据是政府数字化转型的基础，数据的准确性直接影响着能否科学决策、精细管理、精准服务、精确监管和高效协同。建立数据目录，开展治理工作，制定数据标准，完善数据归集、更新、共享等管理工作机制，形成集成融合、持续更新的源大数据体系。

数据治理主要从以下几个方面开展。一是摸清家底，理清数据现状。对各部门进行全面的数据现状摸查，弄清到底有哪些数据资源、分布在什么地方、数据的生产和管理现状，明确数据存在的问题。二是制定标准，完善数据更新机制。参照数据分类思路，梳理形成一套完整的政务数据资源目录。在国家、行业标准体系的标准下，结合业务管理需要，建立覆盖数据全生命周期规范化管理的数据标准体系。同时，按照“一数一源”和谁生产、谁负责的原则，建立数据更新机制，提高数据质量，以此指导政府部门数据标准化整合和规范化管理。三是数据共享，对外服务。通过数据资源体系构建、数据标准建设和数据资源整合，形成资源一张图，建立由一部门统筹、相关部门共治的分布式数据管理模式，制定数据共享使用规范，实现各部门数据的互通互用。同时，将管理数据向政务大数据中心归集，提升数据的共享应用服务能力。四是智慧管控，搭建一体化平台。采用单点登录、界面链接，统一用户管理、应用界面集成和数据抽取等技术，将政府部门所有自建业务系统进行整合，并对接政府的政务大数据中心，实现多应用协同、多数据共享，提高办公效率。打造云化开放的全融合数字化平台底座，全面支撑政府部门数字化转型。五是数据应用，展示业务成果。利用数据可视化、自动化数据建模和情景感知等大数据分析技术，实现数据分析统计的智能化。通过购买技术服务和个性化AI训练，实现决策智能化。

政府数字化转型是一个新的历史机遇，是新技术浪潮快速发展这一大的历史背景下的新事物，是国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，也是我国建设社会主义国家的全局性、战略性任务。做好政府数字化转型工作，需要深刻理解其内涵，摸清数字政府建设的现状和问题，把握电子政务建设发展的线索和规律，才能更清晰地抓准政府数字化转型的核心和本质，借由新技术新理论把政府数字化转型做实做好。