理论丨建设数字法治政府应兼顾数据安全与开放

中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中将“数字政府”与“法治政府”予以系统表述，提出“全面建设数字法治政府”的目标。全面建设数字法治政府，是新时代党和国家对政府管理模式、运行机制和治理方式等提出的新要求，核心在于通过政府信息化平台建设，推进公共数据的有序共享并提升政府运行的数字化和智能化水平。

在推进数字法治政府的过程中，数据是基础燃料。一方面，在数据安全可控的前提下，促进政府数据有序共享开放，不仅有助于加快建设开放协同的法治政府，而且还可以带动数字经济的发展与数字社会的进步。另一方面，由于政府治理覆盖了经济社会各领域，数字政府的安全显得尤为重要。如何兼顾数据安全与开放，是数字法治政府建设中的一个重要问题。

数据安全是保障数字政府建设过程中各个权力系统有序连接的前提条件。数据安全，是指通过采取必要措施，确保数据处于有效保护和合法利用的状态，以及具备保障持续安全状态的能力。在各种数据挖掘、处理和分析技术的推动下，能够聚集大量的政府职能部门信息、市场主体信息与公民个人信息等数据资源，但同时也会增加这些数据的泄露风险，进而可能危害到国家安全、企业商业秘密和个人隐私。习近平总书记指出，“网络安全和信息化是相辅相成的。安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进”。数据安全是技术驱动政府数字化发展的前提，没有数据安全，就无法保障数字政府有效运行。

数字法治政府建设应坚持数据安全保护的底线原则，构建全方位的数据安全法治保障体系。一是落实数据安全保护责任，明确数据流通过程中各个数据使用主体的法律责任。一方面，在政府数据开放过程中，行政机关是数据的收集者、提供者、管理者和政策的制定者，在数据安全保护中发挥着主导作用，安全保护制度的建构应着眼于数据全生命周期，在各环节设置有针对性的数据安全管理措施。另一方面，政府数据开放还涉及数据利用主体、技术支持机构等多方主体，且数据安全保障具有高度的复杂性、专业性，应充分发挥多方主体的作用，调动各方资源，进而提升政府数据安全保护能力。二是强化数字技术应用的法律规制，健全技术风险评估与算法安全审核措施。建立数据安全和个人信息保护、安全评估监测、安全事件应急处置等管理制度和技术措施，加强用户模型和用户标签管理等，通过健全的数据安全管理制度、数据安全应急响应制度、人员与技术管理制度、数据安全风险评估与监测制度等，确保数字技术在法治轨道上健康发展。三是完善数据安全法律保护制度，细化数据分级分类保护规则。数据所承载的信息敏感程度不同，随应用场景变化，数据安全级别也会发生相应转变，对应的数据权利内容也会随之更新。中共中央、国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》对我国构建数据基础制度作出详细部署安排，并多处提及数据分类分级，根据公共数据、企业数据、个人数据特征建立不同分级标准和使用规范探索，有利于建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。

数据开放共享是促进数字法治政府高效协同运行的有效保障。在2015年《促进大数据发展行动纲要》中，提出要推动政府数据开放共享，建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，实现基于数据的科学决策。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《国家信息化发展战略纲要》，要求推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提供更加优质高效的网上政务服务。2020年3月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，阐述了政府数据开放共享对于培育数据要素市场的重要作用。2021年6月通过的《中华人民共和国数据安全法》对政府数据安全与开放提出了具体要求。2021年12月，中央网络安全和信息化委员会发布《“十四五”国家信息化规划》，提出要加快政务数据开放共享和开发利用，打造服务型政府。在地方层面，各地政府也纷纷制定一系列法规、办法，或发布法规和办法的征求意见稿。2019年，北京市经济和信息化局发布《北京市公共数据管理办法（征求意见稿）》，上海市人民政府通过《上海市公共数据开放暂行办法》。2020年，浙江省人民政府制定了《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》，对该省政府机关以及具有公共管理和服务职能的事业单位所产生的数据开放进行了规定。2020年，贵州省人大常委会审议通过了《贵州省政府数据共享开放条例》，该条例成为我国首部省级层面政府数据开放共享的地方性法规。此外，一些地方政府立法还对政府数据开放的数据权属进行了规定。这一系列关于公共数据开放的法律法规和政策性文件的出台，充分表达了党和政府对数据开放的决心、信心和能力，有效提高了数据开放共享的规范性。但目前，“数据孤岛”仍是阻碍数字政府建设的主要现实障碍，有的政府机关基于部门利益或碍于条块分割的权力架构，无法全面实现数据共享，难以形成政府数据的系统串联效应，导致公共数据的开放程度还不够高，“数据匮乏”的现象亟待扭转。

为了破除各个政府部门之间的数据壁垒，促进政府数据跨部门、跨层级、跨地域的高效共享，一是需要健全政府数据共享协调规则，厘清部门权责，建立健全政务数据供需对接机制，在数据维度打破部门“碎片化”的职能壁垒，通过数据共享推动多业务协同，打造更为智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系。二是破除政府与社会之间的封闭性，加强政府数据有序开放利用，充分发挥数据要素的市场价值，实现政府数据与社会数据的有机融合，积极构建政企协同、社会组织和公民共同参与的综合网络体系，不断满足人民群众对开放共享公共数据的需求。

作者：周维栋

来源： 学习时报