如何让城市数据资产“活”起来？——详解“破权、运营、场景、流通”4类路径，提出“择路、强体、聚数、筑网”4大建议

数据已成为数字经济时代的关键生产要素甚至是最具战略意义的资产，谁掌握了数据，谁就能掌控未来。从数据资源到数据要素再到数据资产，可谓是“数据的一小步，时代的一大步”。

对城市而言，如何唤醒“沉睡”的数据、用好数据资产，已成为当前数字化转型面临的重要课题，我们看到上海、福建、成都、南京等省市纷纷成立（大）数据集团，开展城市数据资产运营，广东试点公共数据资产凭证化改革。

本文通过梳理分析城市数据资产的概念内涵及各地的探索实践，为用好城市数据资产提供对策建议，供各位读者参阅。

什么是城市数据资产？

自新石器时代的“结绳记事”开始，数据便走入了人类文明的视野，长期以符号或信息的方式存在。如果不是数字时代的大幕拉开，或许没有多少人能预料到数据也可以作为资产在经济社会发展中发挥作用。

图1 结绳记事

事实上，数据到数据资产的跃迁并不是一蹴而就的。

首先，数据原材料通过加工，成为具有使用价值的数据资源参与生产经营活动；

其次，数据资源以生产资料的角色投入到生产过程中，使其成为可以进行市场交换的生产要素；

再次，数据在要素化过程中能够产生经济价值的部分沉淀为数据资产，有升值空间，也有贬值风险。

 

图2 “数据”到“数据资产”的演变过程（来源：智慧蓉城研究院）

正因为数据是资产队伍中初出茅庐的“新玩家”，与土地为代表的“老玩家”相比，还没有建立起清晰的“游戏规则”。

表1 数据资产与土地资产的对比

（来源：智慧蓉城研究院）

虽然数据要素在资产化的道路上面临着重重挑战与困难，但城市级的数据资产“保卫战”早已打响，比如广东试点公共数据资产凭证化改革，企业用电数据可用来申请贷款。

图3 广东试点公共数据资产凭证化

事实上，由于数据资产的特殊性，当前业内无法对城市数据资产进行精准的界定。智慧蓉城研究院作为成都市大数据集团下属公司，依托大数据集团多年来在城市数据资产运营上的探索与实践，认为城市数据资产可以理解为能够为城市发展带来直接或间接经济效益、社会效益的公共数据、社会数据及其二者融合后的数据结果与应用。

显然并不是所有的数据都有价值，都可以称之为数据资产，但很多看似“无用”的数据之间通过关联、融合会生成“有用”的数据，都有成为数据资产的潜力。

城市数据资产作为数据资产的细分领域，面临着共性困境的同时也面临着个性化的痛点。

图4   数据资产开发利用的痛点问题

这些问题禁锢了城市数据资产的活力，大量“沉睡的资产”亟待唤醒。而这一命题的破解并非一朝一夕之功，在数据基础制度问题有待明确的背景下，多地在“摸着石头过河”的过程中逐渐找到了自己的方向。

 

各地城市数据资产开发利用的典型路径 

随着国家层面对政府数据授权运营试点、深化公共数据开发利用等方面的鼓励与支持，各地在如何用好城市数据资产上进行了“百花齐放”式的探索。当前，在城市数据资产开发利用中有以下四种典型路径：

1  确权侧的破冰—— 广东公共数据资产凭证

数据权属问题是制约数据资产开发的难点，广东以公共数据资产凭证的方式从确权端给予了有效解答。2021年10月16日，佛山某制造企业获颁全国首张公共数据资产凭证，凭其在“粤商通”平台向银行申请到了“电费贷”300万元。一张凭证为何能够帮助企业融资七位数呢？实际上，公共数据资产凭证并不是一张普通的证书，而是一套将数据进行资产化认定的模式和流程。

以“电费贷”为例，企业在“粤商通”平台申请“电费贷”需要其用电数据作为依据，而银行需要在企业授权下向电网公司调用该数据，电网公司将企业一定时期的用电数据制发成实体公共数据资产凭证提供给银行，从而为企业提供融资凭证。自去年以来，广东公共数据资产凭证试点工作进展顺利，企业信贷（“电费贷”）试点场景已完全落地。（编者注：相关新闻链接《广东发放全国首张公共数据资产凭证》）

图5  “电费贷”场景下的公共数据资产凭证流程（来源：据网上资料整理）

 

2 运营侧的首创——成都公共数据授权运营

成都在全国数据要素流通探索中起步较早，公共数据开发利用一直走在前沿。2017年，在全国普遍受制于数据确权与交易规则尚不清晰的大背景下，成都率先赋予本地全资国有企业——成都市大数据集团开展公共数据授权运营探索。

搭建起成都市公共数据运营服务平台，通过运营官方授权的政务数据、突出科技前沿的场景数据、丰富多元的行业数据，挖掘民生紧密相关、社会迫切需要、行业增值潜力显著和产业战略意义重大的政企数据价值，促进数据安全有序融通应用。

目前，该平台已支撑证书身份智能核验、国有企业数字化审计等应用场景四十余个、百余个数据服务产品（如企业画像、购票核验），成都市大数据集团公共数据运营工作被纳入四川省唯一的数据要素市场化配置改革试点。

 

图6 成都市公共数据授权运营运行逻辑

（来源：《政府数据授权运营的实现机制与内在机理研究——以成都市为例*》）

3 场景侧的提亮——北京金融公共数据专区

数据资产在不同的应用场景中价值不同，北京从金融公共数据入手挖掘金融场景下的数据资产价值。金融业是北京的支柱产业，从金融场景建设入手符合北京实际且能彰显地域特色，金融公共数据专区方式也是全国首创。

2020年9月7日，北京市经济和信息化局与北京金融控股集团签署《北京市金融公共数据专区授权运营管理协议》，授权北京金融大数据有限公司负责金融公共数据专区具体运营工作。在金融场景建设与应用上，金融公共数据专区主要为金融机构提供风险洞察、信用评估支持，并已拓展到普惠金融、信用医疗、政策通达兑现等应用场景，提供信用信息查询、准入分析、风险洞察、竞争力分析、企业守信分析等七大类公共数据产品与服务。

目前，北京金融公共数据专区累计为银行、保险、担保等68家应用机构提供服务4000多万次；支撑30万余家企业向金融机构申请金融服务，金额超过2000亿元[1]。

图7 北京金融公共数据专区模式

4 流通侧的探索——上海数据交易所

数据交易是从流通侧激活城市数据资产的重要方式，上海数据交易所的成立在破解入场难、流通难上又迈近了一步。由于数据资产的特殊性，数据产品还做不到像股票一样自由有序的进场交易，但上海数据交易所通过构建系统化的交易合规流程为数据交易提供了有力的支撑与保障。

在上海数据交易所的线上大厅里，买卖双方通过注册会员获得交易的资质与权限；交易所对卖方产品进行质量、合规与资产评估后，卖方可在平台上进行产品挂牌；买方可针对相关产品与卖方磋商议价，定价一般参考市场上同类产品；定价确认后双方可进行线上交易，交易所可提供联合查询、联合识别、联合建模等服务帮助双方识别风险；最终以直接交付或依托第三方交付等方式完成交易，交易所可提供交易核验、仲裁纠纷。

截至2022年6月，上海数据交易所挂牌数据产品超过100个，在数据资产定价、交易等方面沉淀了有益经验。

图8 上海数据交易所线上交易流程

数字化转型背景下用好城市数据资产的思考建议

当前，各地城市数字化转型高歌猛进，海量数据如何赋能治理效能提升，甚至转化为高价值数据资产，已经是无法回避的问题。结合北京、上海、广东、山东等地在城市数据资产开发利用上的领先经验，本文从“择路”“强体”“聚数”“筑网”四方面提出初步思考。

1 因地制宜“择路” ，聚焦优势特色领域

随着国家与各省市对数据开发利用的利好政策出台，越来越多的城市将加入高效能开发城市数据资产的队列。“站在前人的肩膀上”借鉴是有必要的，但“适合的才是最好的”。数据确权虽然短期内无法从源头破题，但数据资产登记将成为主流趋势，可参考广东等地的有益经验试点公共数据资产登记；场景牵引是一种具有普适性的方式，但应结合城市的优势产业或特色行业进行聚焦突破；行业数据的集中运营适合高价值敏感数据聚集度高的行业（例如医疗），通过集中授权运营以发挥数据的最大效用；数据交易是数据资产定价、流通的有效抓手，但由于数据交易基础制度尚不成熟，整体上数据交易仍处于起步阶段，需审慎选择，可将重点关注在数据资产标准制度、数据资产登记平台的标准化建设上。

2 多方合力“聚数”， 夯实数据资产基础

数据汇聚是城市数据资产开发利用的前提，汇聚的数量越多、质量越高，越有利于城市数据资产的形成和开发。以北京金融公共数据专区为例，截至2022年9月专区累计汇聚了14个部门机构的数据，涵盖260余万市场主体信息，数据量超过30亿条，高价值数据的汇聚为多样化金融服务与产品的供给提供“原料”。

当前，“数据孤岛”“数据烟囱”问题普遍存在，影响了政府内部、政企之间、企企之间的数据共享效率与效果。建议各地政府在夯实数据共享开放工作的基础上，推动关乎民生发展、产业升级的重点行业和场景数据汇聚方式由“推”向“拉”转变，着力解决数据共享动力不足问题，促进城市数据资产的有效转化与开发。

3 政企联手“强体” ，推进数据要素融通

城市数据资产的概念范围较广，如何构建完整的城市数据资产体系还处于探索阶段，但授权运营已成为主流趋势。各地大数据主管单位将公共数据资产委托给地方国企开发运营（如北京经信局委托给北京金控集团），该模式下公共数据的管理权归政府、运营权归国资企业，在既定的规则与框架内探索公共数据的获取、开发与利用，能够实现管理国有化、运营市场化的双赢局面。

建议各地政府可参考北京、成都等地经验，通过授权运营方式联合企业，共同强化城市数据资产体系的建设。同时，在吸纳企业参与数据资产开发运营过程中探索打破政企数据融通壁垒，促进数据要素有序流通。

4 依法依规“筑网”， 保障数据运营安全

数据安全是城市数据资产开发不可逾越的“红线”，需要从体制机制、政策法规、技术保障上构筑牢固的安全“防护网”。体制机制上，建立城市数据资产安全管理工作闭环机制，由数据资源及数据安全主管部门牵头建立多部门合作沟通、信息通报、应急处置等的协作机制，各级部门实行数据安全责任制。

政策法规上，在数据安全三大上位法的基础上结合各地实际印发出台数据安全管理办法、制度及相关工作文件（如数据全生命周期安全管理规范），例如北京金融公共数据专区的运营单位建立了系统安全、资产管理、合规管理等38项安全管理制度。

技术应用上，通过区块链、隐私计算等技术在数据要素流通中的应用，为数据安全提供坚实的技术保障。

（全文完）

作者：张瑶瑶、刘西、田雨林

来源：智慧蓉城研究院