政务服务“一网通办”建设探究

自2018年至2022年，国务院先后印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27号）、《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》（国发〔2022〕5号），目标从“全面实现‘一网通办’”提升到“‘一网通办’服务能力显著增强，企业和群众经常办理的政务服务事项实现‘跨省通办’”。

通过一系列推进“互联网+政务服务”的改革举措，各地区以创变的思维在“一网通办”的道路上不断深耕，实现了政务服务从“线下跑”向“网上办”转变，从“线上办”向“掌上办”转变，从“分头办”向“协同办”转变。

以技术为载体，促进政务服务能力提升。北京市，配备智能政务服务终端，以信息技术助力提升预约申报、咨询辅导、材料提交、审批反馈、跨域协同的全流程智慧化服务水平。此外持续探索“区块链+政务服务”，试点运用区块链技术打通审批环节存在的痛点、难点，打造“区块链+跨省通办”政务服务新模式，运用智能化科技手段保障企业办事人员“异地办理”的便利度和安全性。上海市，利用技术驱动，撬动改革。大力推进数据（电子证照）共享互认，实现上海政府部门核发的材料，原则上一律免于提交；能够提供电子证照的，原则上一律免于提交实体证照。以“一网通办”平台作为支撑，不断优化业务流程，推行“高效办成一件事”、高频事项“不见面办理”“综合窗口”等改革。安徽省，推出7×24小时政务服务地图，通过直观、可视、清晰的地图形式，实现服务事项的查询与办理。办事人搜索关键词，地图智能识别显示办事事项，从多种办理渠道中智能推荐最优渠道，直观展示地理位置，自动定位最近办理点。

以一体化平台为支撑，促进政务服务数据共享和业务协同。安徽省，强化“皖事通办”平台支撑。充分发挥“皖事通办·一源五端”平台统一电子证照、电子印章、电子签名、电子档案等支撑能力，依托平台统一支付功能，提供便利快捷的物流和支付渠道，推进减时间、减环节、减材料、减跑动。加强部门业务办理系统与“皖事通办”平台的全面对接，实现深度融合、协同办理能力。江苏省，通过全量化汇聚、标准化治理，建立了基础库、主题库、专题库，大数据共享交换平台已实现与国家数据共享交换平台和全国一体化政务服务平台、多省级政务部门以及13个设区市的对接，提供接口调用，为一网通办提供了有力支撑。四川省，对“天府通办”迭代升级，由省提供统一的架构模式、统一的标准规范、统一的平台功能，各市（州）自行叠加特色便民服务应用。当前，“天府通办”已成长为四川省使用人数最多、应用领域最广、业务集成度最高的政务服务品牌。

以集成提效能，强化协同融合。江苏省，全面推进政务服务集成化办理，深化“一件事”改革，实现高频“一件事”全流程线上办理；推行“免证办”服务，做好电子证照扩大应用和互通互认；深化“苏服码”在政务服务中应用，实现一码通办等。浙江省，深化线上线下融合。加快构建“四端协同”，实现线上线下体验一致；持续深化“网厅融合”，实现线上线下高效协同。充分利用基层网格员制度，加快推进政务服务“一网通办”改革成效向基层延伸扩面，积极探索“帮办代办”，实现线上线下融合创新。贵州省，狠抓事项标准化、数据融通、流程优化三大攻坚工程，着力破解影响政务服务发展的难点堵点问题。整合精简省市县乡村五级政务服务事项，推动名称、材料、时限、表单、流程等要素“三十六统一”，大幅提升标准化程度。着力系统打通，数据共享，力争系统全面融通，实现“一网打尽”目标。

以试点示范，破解难题、总结做法有序推进。上海市，探索经验，输出样本。发布跨省互认文件《长三角地区电子证照互认应用合作共识》，通过数据共享、系统对接等方式实现，积极探索长三角地区跨省通办，实现核酸检测结果实时共享、异地就医跨备案结算等跨省应用，不断提升区域内政务服务水平，同时，也为国家推进“跨省通办”探索经验、输出样本。浙江省，推行“领跑者”模式，实现“一地创新、全省受益”。充分激发基层改革创新活力，鼓励基层持续推动减材料、减时间、减环节、减费用，并将创新经验总结提炼，做成“领跑者”标准，向全省复制推广，推动全省政务服务能力共同提升。四川省，以“一网通办”试点推动整体。印发《四川省“一网通办”试点示范工作方案》，以“试点先行、全面应用、问题导向、整体推进”的工作原则，选取成试点地区和单位，在事项标准化、主题优化，系统连通等方面进行了试点探索，初步形成了一批可复制可推广的工作经验。

以体制机制为抓手，助力改革落实。浙江省，创新体制机制。成立由省长主抓，常务副省长具体抓的工作机制，通过专班运作、条块联动，实现全省一盘棋。同时建立严格的通报与绩效评估机制，定期对工作情况进行晾晒，并与绩效挂钩，充分引起各个部门对评估工作的重视。江苏省，强化制度与技术融合，加快构建与数字政府建设相适应的职责体系，包括理顺管理体制，明确责任分工，强化一体推进。全面提升一体化政务服务平台服务能力，包括加强平台建设统筹，强化平台公共支撑，强化数据汇聚共享。

（一）从部门建设角度看难点

顶层设计，制度化保障不足。“一网通办”依托的是大数据、互联网等现代技术，是政府管理体制机制的重大制度性变革，是政府服务模式的颠覆性创新。如何加强跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务协同管理和服务，制度供给需要跟上技术创新步伐，形成层级清晰、覆盖较广的制度框架体系。

数据共享，互认机制不足。数据共享是实现“一网通办”的必要条件，各地政务数据共享应用已有一定基础。由于共享机制不同、标准不同、数据质量不同，导致数据共享不能满足各领域、各部门、各行业之间对数据全面而持续的需求，数据潜在价值未得到有效激活。对接机制缺失、对接范围不广、对接数据不足、对接应用不深等问题，阻碍了跨层级、跨部门、跨区域的数据共享互通和应用。

创新导向，应用复用不足。创新的真正目的在于更好地解决问题和服务企业群众。把创新当成工作目的而非手段，只为争虚名而标新立异，创新而创新，不能破解“一网通办”的难题，也不能服务和融入新发展格局。一些部门片面地将满足上级考核和领导要求作为工作的出发点和落脚点，未能把工作做实、做深、做细，把精力用在材料美化、宣传造势上，甚至让创新脱离实际，成了形式主义。

精简合规性，综合监管力不足。“一网通办”重点是要解决政务审批服务中“快”和“办”的问题。为力求线上速度，各地各层级各部门对简政放权事项的范围、种类、程度的规定各不相同，在资格条件、职责权限、办事程序、办事环节等优化简化过程中是否经过严格的合法性论证，前置审批、容缺受理等做法是否增加了事中事后监管的力度。在不断创新审批举措的同时，仍需加大合法合规性的研究。

大范围实施，全国推进不足。有专家认为，“全城通办”“跨省通办”的深入推进，涉及法律法规的调整，也可能会触及地区利益，需要对相关政府职能进行全盘梳理，对具体事项进行具体分析。目前，各地的信息和文件标准不统一，大范围的共享互认难度较大，仍局限在特定行政区域内实施。

数据安全，隐私保护不足。随着“一网通办”的改革不断深入，以及数字化的加速发展，新技术不断涌现，大数据、云计算、人工智能等不断被应用到政务服务领域，带来便利的同时也带来一系列数据安全问题。人脸、虹膜、声纹等生物识别信息广泛应用，积累了大量的个人隐私数据，这些数据一旦被窃取，会造成不可预估的后果。《2020年人脸识别行业研究报告》指出，人脸暴露度较高，相比其他生物特征数据更容易实现被动采集。这也同时意味着人脸信息的数据更容易被窃取。且各地在实施过程存在过度使用人脸识别的问题，比如简单的信息查询，就需要通过人脸识别后才能使用。

（二）从用户应用角度看堵点

用户特征差异。受年龄、教育程度、使用偏好等因素影响，用户获取政府信息和办理事项的方式各有不同。任何人，在任何场景下，或多或少地都会遭遇信息输入或信息输出的障碍。如老年人、残疾人等特殊群体，由于网络操作水平参差不齐、智能服务的包容性设计等问题，办理时常会遇到困难，他们更习惯面对面的交流，从而选择来大厅让专业人士指导办理。

功能应用差异。面对集成服务、一件事一次办等创新服务，以及政务APP、自助终端机等的投入，存在平台操作复杂，在线咨询的问题和答案都是系统备选项，缺少人性化管理等问题，出现办事人不了解、不敢用、不会用、不想用的状况，导致使用者少、体验感差等问题，造成浪费公共资源，拉低政府形象的问题。

（一）抓制度

从顶层制度、法律层面进行破解。充分意识到从国家层面进行顶层立法的重要性以及国家顶层立法与地区法规相辅相成的重要性，国家和省级层面出台“一网通办”业务领域的法律文件，从制度层面破解政务数据共享领域的诸多难点、痛点问题。同时，将各地在“一网通办”建设中积累的好的经验做法予以固化，纳入顶层设计，进行制度化推广。

（二）抓数据

依托国家数据共享交换平台协助各级各部门从“能看数”到“会用数”再到“用好数”的用数能力提升，保证数据可控、可用、可信。从顶层做好政务数据治理的整体规划和配套方案，推动改革发展，提升数据的流动性，促进零散数据的整理合并，并减少在流动中的损耗，推动跨区域、跨层级、跨业务、跨部门、跨系统的政务信息数据共享与业务协同。

（三）抓融合

调研各地“跨省通办”的模式和方式，如京津冀、长三角、泛珠区域、川渝、西南五省、东北三省一区等区域政务服务专区，健全不同部门、不同层级、不同地域之间协同配合机制，持续推动各类数据对接融合及开发利用，实现技术与应用场景的深度融合，满足办事人的核心诉求，走向区域联合、共同发展的道路，促进“全国通办”目标的实现。

（四）抓安全

保障“一网通办”系统运行安全，形成“一网通办”系统运行中的安全自查机制、漏险识别机制、监测预警机制、报告警示机制等一系列制度和机制。落实安全管理主体责任，加强数据安全管理，从数据采集、传输、存储、访问、使用、销毁等全生命周期制定安全防护，强化个人隐私、商业秘密保护，确保政务网络和数据安全。做好平台运营和数据安全保障工作，构建全方位、多层次、一致性的安全防护体系。

（五）抓体验

从提升政务服务质量出发，在抓服务效能的同时，更加注重提升服务的个性化、精准化和智慧化。组建服务体验团队，从用户角度出发，开展服务精准评估；依托全国一体化政务服务平台，结合大数据、人工智能、物联网等新技术，不断推出审批智能创新应用模式，实现“被动服务”向“主动服务”转变，“政府供给”和“群众需求”的有机互动、良性循环。