解读“数据二十条”| 中国数据要素市场，正走在一条没有前例可循的路上

自2020年4月份，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确将数据列为生产要素以来，经过一段时间的市场化流通实践，逐步沉淀和总结了一些地方及市场主体自身难以克服的根本性问题，需要从国家层面进行明确解决。

2022年12月，“数据二十条”的颁布可谓适逢其时，通过制度性供给的模式为下一步全面激活数据要素潜能，做大数字经济奠定了坚实的基础。

结合高频词的分布规律和语义分析，我们理解本次“数据二十条”颁布的总体目标是希望以制度供给的方式来探索解决数据在安全和发展之间的冲突，促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济。

“数据二十条”正文合计6967字，主要围绕“数据、流通交易、安全合规和数据产权” 四个领域重点进行描述，并在公共数据授权运营、数据场内场外交易、价值创造者的收益分配、数据跨境流通等重点问题进行了聚焦。

我们通过切词及语义解读的模式，对词频前30位的关键词及词条进行了分析，发现如下规律。

词频前30的关键词共出现了346次，按词频高低依次是“流通交易、安全合规、产权制度、数据”。

1、流通交易领域高频词分布最多，共出现113次。重点提及了“市场及市场化、跨境、数据交易场所”等关键词，体现了国家对数据要素流通的市场化、跨境流通、场内交易上的关注。

2、安全合规领域高频词出现91次，关键词分布上可以看到国家希望数据要素流通交易应在“依法依规、合规/授权”的基础上，做好数据“分级”和“个人信息”隐私处理工作，在加强“监管”的基础上重点关注“国家安全”等“数据安全”问题。

3、产权制度领域高频词出现72次，体现了国家希望探索建立“数据产权/制度”，鼓励“市场主体”根据“数据处理”过程中的“贡献”进行“收益分配”。

4、数据领域高频词出现71次，在重点关注“数据要素”的同时，特别提到了“公共数据”。

高频词及词频归纳

数据作为一种新型生产要素，在流通交易实践中已发现无法简单套用实体生产要素的“所有权”类规则，来确定权属关系。“数据二十条”在第二条“建立保障权益、合规使用的数据产权制度”中创新性地根据数据要素的现状和特性，提出了以下关键意见：

1、数据大分类：从宏观角度，将数据分为了“公共数据、企业数据、个人数据”三大类，并以此对应相应的权属、安全合规、定价、收益分配要求。

2、“探索”数据产权结构性分置制度：在新三权分置架构里，结合数据要素从原料到可交易商品必经的三阶段特征，将传统生产要素的“所有权”调整为“资源持有权”，并新增了“加工使用权”和“产品经营权”。该制度创新不仅规避了数据在传统所有权上的“财产权及人格权”溯源纷争，也充分考虑到了数据交易标的物特征，不是简单的“原料交易”而是结合需求方应用场景需求的“产品”。

当然，在实际数据加工流转交易过程中，如何有效套用这三权架构，还需经过实践的检验和市场的磨合，因此采用的是“探索”这一相对早期状态的动词。特别是“数据二十条”中提到的“研究数据产权登记新方式”是践行新三权架构的关键一环，但谁来负责登记，如何保证公平公信？都是必须需要解决和回答的问题。

3、“推进实施” 公共数据确权授权机制：相对新三权分置的探索研究，公共数据授权运营模式在机制上更为清晰明朗。本次“数据二十条”中则给与了“推进实施”的明确信号，而且提出了具体的分类实施规则。

数据的安全合规是数据高效流通的底线和基础，因此关于该部分的内容贯穿“数据二十条”全文始终。

1、总体要求：“数据二十条”开篇就提出了，要以维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密为前提来促进数据合规高效流通使用；

2、数据产权制度上的确权授权要求：“数据二十条”在数据产权制度上就个人信息和企业数据的合规授权都提出了明确的要求

“建立健全”个人信息数据确权授权机制：在模式上“探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制”；在技术上“创新技术手段，推动个人信息匿名化处理”。其中模式探索中提到的受托者定义十分具有想象空间，既有可能是相关政府机构也不排除第三方公信机构；

企业数据授权使用：“数据二十条”中提到的“鼓励探索企业数据授权使用新模式”，主要指的是希望通过数据交换的授权模式来促进不同企业主体间的数据交互，而不是指企业数据对外提供的商业交付授权模式。

3、数据流通交易过程中的合规监管：“数据二十条”提出要完善数据全流程合规与监管规则体系。建立数据流通准入标准规则，强化市场主体数据全流程合规治理，确保流通数据来源合法、隐私保护到位、流通和交易规范。

4、数据跨境流通中的安全合规：“数据二十条”提出要构建数据安全合规有序跨境流通机制。对影响或者可能影响国家安全的数据处理、数据跨境传输、外资并购等活动依法依规进行国家安全审查。

5、数据治理中的各方安全责任：“数据二十条”提出政府数据治理中，要守住安全底线，明确监管红线；同时要压实企业的数据治理责任，在数据采集汇聚、加工处理、流通交易、共享利用等各环节，推动企业依法依规承担相应责任。

 “数据二十条”对数据的流通交易，主要从流通空间、交易场所、生态、定价及收益分配等方面展开。

1、流通空间：数据产生自一域，但其价值的体现并不只局限在一地。数据在遵守安全合规的前提下，如能自由的流动、组合，按不同的需求场景改变形态，才能最大程度的发挥数据的价值。“数据二十条”对构建数据跨境流动机制上，提出了“坚持开放发展，推动数据跨境双向有序流动，鼓励国内外企业及组织依法依规开展数据跨境流动业务合作”的大原则。

2、交易场所：数据作为一种国家间竞合的战略资产，从交易流通的路径上存在着被监管的需要，但市场化的数据交易一直以来都是在场外实现，对于数据交易所这类新型的带有一定国家监管需求的场内交易模式，“数据二十条”结合前期实践经验，还是给出了比较明确的指导意见
 

严控交易场所数量：自2005年贵阳成立第一家数据交易所以来，截止2022年8月，各类已建或在建数据交易所多达46家，但实际的数据场内交易情况并不理想。因此“数据二十条”也明确提出对交易场所数量的限制要求；

统一全国标准：数据交易流通的价值体现与区域边界和各地标准密切相关，只有制定全国统一的数据交易、安全等标准体系，才能有效提升数据流通效率降低交易成本；

去商业属性：数据交易所是连接需求方和供给方的场所，其自身的公共属性一旦用于商业目的，会影响场所本身的公信力和监管效果，因此“数据二十条”提出“突出国家级数据交易场所合规监管和基础服务功能，强化其公共属性和公益定位，推进数据交易场所与数据商功能分离。

3、流通交易生态：数据流通交易是一项专业且综合要求极高的工作，因此“数据二十条”也提出了需要整个数据生产服务流程具备“数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等”不同环节的专业服务环节，才能高效安全流转。

4、定价及产业监管：定价是数据产品进入交易流通环节的前提，“数据二十条”在数据产品价格形成机制和产业监管上，明确：

推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用；

企业与个人信息数据市场自主定价；

取缔数据流通非法产业，严厉打击黑市交易。

5、收益分配：要素市场化配置的核心就是各方参与者对最终收益的分配。“数据二十条”专门以一个章节757字提出了2条政策举措。其核心就是“谁投入谁受益”，呼应上文数据产权三分置，对“资源持有、加工使用、产品经营”过程中有投入的各方都应保障其收益权，同时现阶段基于向数据价值和使用价值的创造者倾斜的原则，对加工使用方和产品经营方应给与更多收益。

作者：汪科科

来源：上海数字治理研究院