数据基础制度系列研读1 | 制度凸显三大政策趋势

本系列将从多个视角切入，谈政策与监管趋势、谈合规能力建设、谈数据流通实践、谈场内交易趋势，通过四篇分析与思考，对《意见》进行解读，希望为行业发展提供助力。

随着我国数据要素的规模优势不断凸显，各行业、各地区积极进行数据应用探索，取得了大量创造性成果，为数字经济发展添砖加瓦，构建数据基础制度体系是推进数据要素市场规范化发展的必由之路，对更好发挥数据要素作用至关重要。《意见》围绕数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面进行了全面布局，强调了要在合规、高效、安全的前提下充分激活数据要素价值的主旨。随着《意见》正式发布，数据要素相关政策和监管趋势的发展方向也将更加明朗。

公共数据是指国家机关和法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织履行公共管理职责或者提供公共服务过程中收集、产生的各类数据。作为数据的重要组成部分，公共数据蕴藏着巨大的经济和社会价值，对公共数据进行有效的开发利用，是数字经济长效发展的关键举措之一。党的十八大以来，我国公共数据开发利用水平迅速提升，各行业及地方在政策、制度、技术、模式等方面进行了大量创新探索，例如北京金融数据专区、上海数据条例、广东公共数据资产登记等先进实践案例，取得了显著的成效，公共数据价值加速凸显。但与此同时，国内公共数据的开发利用仍缺乏统一、完善、规范的机制，存在开放认知不一致、模式界定不清晰、开放质量不扎实、节点监管不到位等问题，一方面影响公共数据价值的充分释放，另一方面也可能形成安全、合规等方面的风险。

《意见》提出，对于公共数据应“加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破'数据孤岛’”。鼓励公共数据“以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供”，并推动不承载个人信息和影响公共安全的公共数据按用途加大供给使用。由此可见，公共数据供给的重要性进一步提升，着重强调公共数据应通过产品化和服务化实现广泛流通。《意见》同时强调“依法依规予以保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场，保障公共数据供给使用的公共利益”。这意味着对公共数据要素流通的安全性提出了更高的要求。

作为参与数据要素配置的供给者，各级政府有望从以下几个方面着力突破，以提升公共数据资源供给能力。一是厘清公共数据供给的相关定义与范围，包括公共数据的内涵外延、公共数据开放与开发利用的区别、公共数据管理权益划分等，形成全国统一的相关认知。二是健全公共数据开发利用的监管体系，明确监管职责的划分，在形成公共数据开发利用行为的标准化分类基础上，落实各个环节的监管执行，实现对公共数据授权应用全流程的监管覆盖。三是探索更有效的动力机制，以达到激励公共数据要素应用中各类市场主体的目的，形成多元主体协同共创的生态体系，不断完善公共数据的开发利用机制，促进公共数据要素的市场流通与价值释放。

数据作为关键生产要素，流通是其价值产生和实现的本质要求。通过数据要素在不同主体间的灵活配置，串联市场并支撑收入分配，促进数据应用价值的最大化。一方面，随着数字技术与国民经济各领域的融合应用不断深化，数据要素交易流通的需求不断增长；另一方面，当前的法制与政策环境仍存在进一步完善的空间，许多“绊脚石”问题尚未有行业共识的解决方案，例如交易定价难、场外交易难规范、场内交易发展情况未达预期等。数据要素市场建设需要确立一套全新的规则和管理体系，实现数据要素的有序流通。

《意见》提出“加强数据交易场所体系设计，统筹优化数据交易场所的规划布局，严控交易场所数量”，并明确指出应“出台数据交易场所管理办法，建立健全数据交易规则，制定全国统一的数据交易、安全等标准体系”，以实现“构建多层次市场交易体系，推动区域性、行业性数据流通使用”的目标。这意味着数据交易市场建设将更加规范化、系统化，通过各类型交易场所的统筹规划，促进各行业、各地区的数据交易市场繁荣。《意见》同时也着重提出要加大政府引导调节力度，并强调须培育数据要素流通和交易服务生态。

作为统筹数据要素流通的引导者，各级政府有望从以下几个方面入手，建立健全交易市场的规则体系，充分发挥政府角色的引导和调节作用。一是完善数据要素价值评估体系，从数据基于应用场景发挥价值的特点出发，形成价格反馈机制。以行业通用的价值评估支撑贡献评价，推进更合理的收益分配机制建立，促进市场公平竞争与合作。二是全面细化交易场所内外的交易规则，场内逐步推进产品、服务、流程等的标准化，场外有序推进规范化与多元化，在统一的规则范围内发展形式多样的数据交易，提升适应性与兼容性。三是充分激活数据要素市场的供需两端，通过更明确的激励机制促进数据应用场景的挖掘，通过需求端的强化反向带动供给端发展。

为维持数据要素市场的稳定秩序，除健全的规则体系以外，还需落实监管责任。随着数据要素价值释放链条中的各类监管角色日益明晰，基于现有的规章制度，覆盖各关键节点的监管体系正逐步完善。

《意见》提出在数据供给、流通、应用全过程中要充分发挥政府的监管作用，“守住安全底线，明确监管红线，打造安全可信、包容创新、公平开放、监管有效的数据要素市场环境。”同时，《意见》指出要“强化分行业监管和跨行业协同监管，建立数据联管联治机制”，而流通链条中的各方应在政府指导下“履行数据要素流通安全责任和义务”。同时，提出“数据流通和交易负面清单”等方式，明确对不能交易或严格限制交易的数据项、对垄断或不正当竞争和对违法经营行为的监管要求。对于可以探索创新的领域，《意见》提出“建立健全鼓励创新、包容创新的容错纠错机制”，推进形成政府监管和市场自律、法治与行业自治协同、国内与国际统筹的数据要素市场多元治理结构。

作为保障市场稳定有序的监督者，各级政府有望从以下几个方面入手，完善并强化对数据要素交易流通的监管落地。一是以确保数据要素市场安全稳定为核心目标，细化监管责任并落实到具体上，细化拆分监管责任并落实到具体部门或具体责任人，形成完备的责任体系。二是定期开展数据要素市场的风险评估，加强风险监测预警，排查可能影响数据交易合规、数据安全、个人隐私保护等关键监管点的风险隐患，并及时整改。三是细化完善相关行政法规、规章和行政规范性文件的同时，建立包容创新的容错纠错机制，通过合法合理的奖惩制度和尽职免责机制，充分鼓励创新。

整体来看，《意见》在强调规范化、有序化的同时，也释放出了给予充分创新空间的信号。当前，数据已成为国家基础性战略资源，通过基础制度的建设，推动数据要素市场高质量发展是眼下至关重要的工作任务。面向未来，还须在中央的宏观引领、统筹和调控下，加强各方统筹协调，多措并举，全面发力，助力数据基础制度的落地，为数字经济的繁荣发展提供有力支撑。

作者：张斯睿、吕艾琳、闫树

来源：大数据技术标准推进委员会