数字政府建设的六条关键路径

2022年6月23日，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》。《意见》指出，推动绿色低碳转型，加快构建碳排放智能监测和动态核算体系，推动形成集约节约、循环高效、普惠共享的绿色低碳发展新格局，服务保障碳达峰、碳中和目标顺利实现。

笔者认为，“在数字生活中倡导绿色低碳新方向，在绿色低碳生活中体现数字化发展新要素”已成为当前“双碳”工作开展奉行的重要理念，而“数字低碳”则是通过数字技术与生态环境结合，形成“集约节约、循环高效、普惠共享”为导向的新的社会经济发展方式。《意见》表明，数字政府建设是生产方式、生活方式和治理方式的深刻变革和价值重塑，是数字技术赋能政府履职能力体系逐步完善的过程。在这个进程中，数字政府建设通过资源整合、流程再造、业务协同等，不断形成以节约资源和保护环境为导向的经济社会发展格局，一方面数字技术智能化、创新化可降低行政能耗；另一方面，数字政府平台化、共享化可有效提高资源利用率和政府治理效率，是引领数字低碳建设的新动力。《意见》中数字政府助力数字低碳建设有以下六条关键路径。

数字政府建设项目统筹是提高财政资金使用效率、促进信息化建设健康发展、提升数字政府建设水平、践行数字低碳理念的规范指引。《指导意见》指出，健全完善政务信息化建设管理会商机制，推进建设管理模式创新，鼓励有条件的地方探索建立综合论证、联合审批、绿色通道等项目建设管理新模式。在数字政府的项目统筹上，政策明确提出三项管理新模式。一是综合论证，对拟建项目进行市场研究、技术可行性研究和数据摸底，并对项目所有基本问题作出明确的结论，提出解决项目实施存在问题的建议，在规划阶段就能全面科学综合分析项目的可行性，是防范风险、提高项目效率的重要保证，同时，数字政府建设要基于数据资产为要素，有利于一地创新、各地复用，亦可根据地方财政分级提出预算资金分配及优化建议。二是联合审批，对审批事项和关键要素进行梳理，重叠事项按照“审批时限最短、办理流程最减、申报材料最少”原则统一标准，明确审批事项联办操作程序，进一步减少审批环节，提高办事效率。三是绿色通道，在依法办理行政许可的前提下，充分整合审批服务工作流程，进一步压减审批环节，缩短审批时限，提高服务效率，为重点企业、重点项目等提供畅通的行政审批服务。三项管理新模式共同体现了“统筹规划”、“共享集约”、“务求实效”等原则，在管理上为数字政府降本增效，与数字低碳理念高度契合。

构建开放共享的数据资源体系和智能集约的平台支撑体系，是支撑数字政府建设的基础性工程，是赋能服务治理创新的关键所在，更是践行数字低碳战略的主体内容。《指导意见》第五章提出“构建开放共享的数据资源体系”，包括建立全国标准统一、动态管理的政务数据目录，实行“一数一源一标准”，实现数据资源清单化管理；编制公共数据开放目录及相关责任清单，推进社会数据“统采共用”，实现数据跨地区、跨部门、跨层级共享共用，提升数据资源使用效益。《指导意见》第六章提出“构建智能集约的平台支撑体系”，包括国务院各部门政务云纳入全国一体化政务云平台体系统筹管理，各地区按照省级统筹原则开展政务云建设，集约提供政务云服务；强化电子政务网络统筹建设管理，促进高效共建共享，降低建设运维成本；推进数字化共性应用集约建设。由此可见，在数字底座层面探究数字低碳路径，一方面坚持大平台、大系统的建设思路，实现资源整合、避免重复建设，节约资源。整合联通各级各部门分散建设的业务系统、自建机房和业务专网，形成“一片云、一张网”，集约化构建统一基础支撑平台，支撑各级政务部门快速灵活地调用资源，从而降低各个单位利用各类资源的门槛和成本，有效避免多头重复建设。同时，构建绿色低碳大数据中心，提高可再生能源的使用比例。另一方面建立一体化的数字资源系统，建立数字资源一本帐，实现数字资源统筹管理和高效配置，也是数字技术自身转向绿色、节能的有效路径。比如通过“总账本”一站式浏览全域数字资源，快速掌握各地区、各领域、各条线创新及特色应用，最大限度地减少重复建设的情况。再如通过构建应用统筹协调机制、组件共建共享机制、数据资源高效配置机制、云资源高效利用机制，推动全域应用统筹协调、数据高效配置、组件共建共享。

公共服务高效化是数字政府建设的核心目标之一，实现服务便捷化的过程就是数据共享、流程优化、业务协同的过程，其中办事过程时间、材料、成本的简化更是助力低碳生活的有益路径。《指导意见》第二章第四节提出“持续优化利企便民数字化服务，提升公共服务能力。”包括提升智慧便捷的服务能力。即推行政务服务事项集成化办理，推广“免申即享”、“民生直达”等服务方式，打造掌上办事服务新模式，提高主动服务、精准服务、协同服务、智慧服务能力。提供优质便利涉企服务。即推进涉企审批减环节、减材料、减时限、减费用。从以上两点来看，在数字服务层面探索数字低碳，一是低碳减流程，减环节，推动办事服务高效化。政务服务管理部门将立足企业和群众需求，通过整合优化办事事项，进一步压缩办事流程、办事环节。围绕企业从设立到注销、个人从出生到身后的两个全生命周期，按照“一单告知、一表申请、一口收件、一网流转”的要求，依托数据共享和系统整合，优化业务办理流程。二是低碳减材料、减费用、零跑动，实现涉企服务节能化。通过远程“直达帮办”服务，企业只要登录“一网通办”企业专属网页，就有工作人员在线视频全程帮办，为企业提供线上“面对面”智能办理及一次性整体服务，实现办事“零跑动”“零准备”“零材料”，做到“无纸化”“低成本”办事，实现涉企服务便捷化，促进数字低碳健康发展。

数字治理精准化是数字政府建设的又一核心目标，实现治理决策科学化的过程就是数据汇聚、平台赋能、部门联动的过程，治理过程中履职方式系统性重塑、综合成本大规模降低均可建构更为理想的数字生态发展态势。《指导意见》第二章第五节提出，全面推进政府履职和政务运行数字化转型，统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动，创新行政管理和服务方式，全面提升政府履职效能；提升生态环保协同治理能力、提高自然资源利用效率、加快构建碳排放智能监测和动态核算体系，推动生态环境保护数字化转型，推动绿色低碳转型。基于以上分析，在数字治理层面探索数字低碳，首先，应统筹利用政府和社会数据资源，借助数字政府一体化治理平台便利性，不断提升各级政府的社会治理水平并改善民生水平。比如在一体化治理平台中加强大数据应急管理应用，实时汇集环境监测、公共安全、公共卫生、交通运输和质量监督等部门业务数据，不断提高对风险因素的感知、预测、防范能力，提高政府治理科学化、精细化、智能化水平，减少政府综合治理成本。其次，推动生态环境保护数字化转型。构建碳排放智能监测和动态核算体系，推动生态环境领域数字化。在建设全国统一大市场的背景下，建立统一规范的碳排放统计核算体系，健全碳排放数据监测计量、核算、报告、核查等技术规范体系，实现生态效益和经济社会效益有机统一。

多地复用是指鼓励各地揭榜挂帅，推动各地相关成果“一地创新，多地复用”，是坚持体系化、集约化、低碳化数字政府发展思路的有效捷径。《指导意见》指出，围绕重点领域、关键环节、共性需求等有序开展试点示范，鼓励各地区各部门开展应用创新、服务创新和模式创新，实现“国家统筹、一地创新、各地复用”。多地复用模式可总结为三类：一是理论制度的复用，包括实践经验的总结，政策制度、标准规范、工作机制、规范指南及各种实践过程中提炼总结的原创性、基础性和突破性的理论成果。二是组件模型的复用，包括应用建设及运营过程中产生的知识库、业务规则、算法、模型等，被抽象出来具备模块化、标准化、独立化的特征，可供其他应用系统开发过程中进行调用，不需要进行重复开发。三是应用场景功能的复用，即一地场景应用试点后，以行政推动方式，对某一行政区域使用一个平台（系统），不重复部署，实现扩大用户、扩大应用的一种复制推广模式。多地复用如得到高效推广，将会产生乘数级的社会和经济效益，是实现数字低碳目标的关键手段。

数字政府项目绩效评估是监测数字政府发展水平、诊断存在问题、明确发展方向的重要抓手，也是践行数字低碳战略的必要措施。《指导意见》指出，依法加强审计监督，强化项目绩效评估，避免分散建设、重复建设，切实提高数字政府建设成效。这说明数字政府建设绩效评估从三方面践行数字低碳发展。第一，优化升级评估方法。从数字政府评估的研究方法来看，定量研究较少涉及。未来对数字政府质量的探讨应采取定性和定量相结合的方法，侧重度量数字政府项目建设绩效，对政府部门所建系统、平台、城市大脑等，从功能模块、运用成效等方面展开评估，确保数字治理系统投入有效、功能好用、绩效客观。第二，更新完善评估内容。把数字低碳理念融入评估指标体系，将数字底座建设绿色化、工程项目集约化、信息系统整合化、数字资源配置化、数字（数资）管理有序化、数字服务低碳化、数字资产账本化等纳入评估内容，不断更新完善评估指标池，并根据地方实际选择重点评估范围，有效引导数字政府低碳发展。第三，有效利用评估结果。多数部门对数字政府建设评估还不具备比较明确的认知，没有意识到绩效评估的价值不仅在于对以往工作的总结及批评或者表扬的依据，更在于发现自身发展运行过程中的优点和缺点，查漏补缺，扩大优势，更好地发挥评估的战略引导功能。一方面，通过量化评估、统筹协调、针对性整改优化，可以量化数字政府建设过程中的“成本”与“效益”，清晰地揭示各地数字政府建设成本及其产出效益，发现和解决建设方案重叠和冲突而造成的资源浪费，以低碳理念解决数字政府建设“方向不明、思路不清、盲目投资、重复建设”等问题；另一方面，基于评估结果反馈的应用效率，可作为分配建设和运营资金、是否追加预算的重要依据，对调用量大的应用进行升级迭代，对无人使用的应用进行淘汰整合，以提升资源利用率。

来源：国脉研究院

作者：国脉研究院院长 郑爱军(博士)

          国脉研究院副院长 王芹(博士)

          国脉研究院研究员 奎永秀