理论丨数字政府背景下山东大数据治理体系研究

“大数据治理”随着“数据治理”的概念演化而来,大数据治理的目标旨在实现风险管控、运营合规和价值创造，确定数据的资产地位（安小米、郭明军、魏玮等，2018）。2015年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确提出要“运用大数据技术推动政府精准治理、市场资源整合和经济转型发展，形成多方协作的社会治理新模式”。大数据作为提升政府治理能力的重要手段，正式上升至国家战略层面，在2021年11月发布的《“十四五”大数据产业发展规划》中，大数据标准体系的完善成为发展重点，山东省致力打造政府数字治理新模式。政府掌握着社会上约80%的数据资源，数字政府背景下大数据治理体系如何构建是当前研究的热点问题，当前学者多为单一视角研究，宏观、中观、微观三个层面相互割裂研究，并未形成整体的框架体系。现有研究也多侧重若干大数据治理议题的专门研究，尚缺少对议题间关系及其关联性的体系化研究。（安小米，郭明军等，2019）现在的大数据治理体系还不完善，大数据治理体系的进一步优化是保障政府数据安全治理，提高政府现代化治理能力的重要路径，为实现经济社会的高质量发展发挥着关键的作用。

（一）大数据治理体系的相关研究

国内和国外对于大数据治理的定义，主要是两个方面，一是从大数据类型、产业与功能、治理来定义大数据治理框架，二是从原则、范围、实施与评估三个维度来解释（董晓辉、郑小斌、彭义平，2019）。然而有关“大数据治理的概念”界定尚未统一，尚未形成一套完整的理论体系。目前引用比较广泛的是美国学者SunilSoares（桑尼尔·索雷斯，2014）提出的大数据治理的定义：“大数据治理是广义信息治理计划的一部分，即制定与大数据有关的数据优化、隐私保护与数据变现的政策”。国内外众多学者也从不同角度进行考察，揭示其不同的认识，主要针对“大数据与数据治理的关系、资产变现、信息技术支撑、国家治理变革等主要方面进行相关研究。（宋姗姗、白文琳，2022）。

（二）政府数据治理的相关研究

近年来，不同学者相继开展了“政府数据治理”相关内容的研究热潮，其研究论文数量呈现逐年上涨的趋势。其中白献阳、邝苗苗，陈正汉（2022）等学者全面梳理了政府数据治理的概念内涵、框架模型、体系内容、成熟度等研究主题。学者安小米（2019），白文琳（2022）等学者针对构建政府数据治理框架展开了相关研究。对于构建政府数据治理体系和发展路径方面，霸建民，邵鹏志等学者（2021）提出了一种基于多模融合的大数据治理体系，对数据治理体系中的数据引接、清洗、整合、开发等步骤进行了具体描述。洪伟达、马海群学者（2019）构建了包含目标理念、主客体、工具等相互协同的政府数据治理协同机制。综合以上学者的不同研究，发现从整体视角覆盖宏观、中观、微观三个层次的大数据治理体系的研究较少。

（一）山东政府数据治理的推动因素

当前，全省各级各部门按照“全省一盘棋”原则，政府数据治理建设全面起势、整体成势，职责明确、统筹推进的政府数据治理体系基本塑成。各级各部门全面落实“一把手”责任制，切实推动落实数字政府数据治理建设各项重点任务，推进工作取得明显成效。《中国政务数据治理发展报告（2021年）》中也表明，山东省在工作推动指数上得分较高，反映了2020年在政务数据治理方面投入了较多的关注，进行了相对系统的工作部署和建设实施，并已经通过相应工作的开展取得了一定的建设成效。同时，在工作聚焦程度、一把手关注度方面也排名靠前。全省各市为推动政府数据治理出台各项政策。

（二）山东政府数据治理的制约因素

1.数据层面

山东省政府数据的产生、汇聚、共享、开放目前还存在标准不统一，部门及地区间存在“数据孤岛”“数据烟囱”。首先，在数据产生上，一是由于政府数据是由不同组织或单位提供，主体众多，并且数据中包含数据库、图片等不同形式；二是个别地区或者单位仍然存在数据伪造和数据修饰，这直接导致了数据的真实性，进一步影响了政府数据治理体系。其次，在数据归集上，由于标准不一，造成数据重复采集、数据结构不佳，数据归集整合困难。在数据开放及其使用效率上，虽然近年来全省信息化项目不断加大，信息化建设投入力度逐年增长，但也存在部分项目建成后系统或设备使用率低、应用效果不佳等问题。

2.组织层面

组织层面是夯实基础设施建设，满足大数据治理体系发展的第一保障，主要包括资金和人才保障两个方面。一是人才支撑；数字政府背景下的数据治理是在信息技术应用普及、数字化迅速发展时代下的“产物”，是新模式新生态。其相关工作技术性强、专业性高。随着数字化工作深入推进，专业技术人才缺乏问题愈发凸显，从事信息化管理的专业技术人员较少，技术能力不足，对统一身份认证、网站对接迁移等任务部署了解不够，难以有效支撑数字政府工作长期开展。二是资金支持；完善的基础设施建设为政府数据治理提供了最基本的硬件设施，有助于政府数据治理进程的推进，基础设施的建设依赖于强有力的经济基础和政府的财政保障。

3.安全层面

大数据时代，“数据”已经渗透到各行各业，与我们的经济生活紧密相关，“大数据”凭借着其数据量大，类型多样以及高效运算等特征发挥着巨大的价值，政府部门对大数据进行处理，使其转化成有用的公共信息资源数据，更好的服务个人和组织。然而随着非结构化数据的增多、技术的发展和进步，数据存储、数据安全问题日益突出，政府数据治理在政务处理方面涉及社会稳定、个人隐私等数据，政府数据泄露不仅使得政府部门的公信力受损，个人、企业的信息泄露也将会引发巨大的安全隐患，最终数据安全问题将上升至国家安全的层面，政府数据安全以及隐私合规问题成为数字政府背景下制约大数据治理体系发展的重要因素之一。

（一）宏观省级制度层面

根据山东省省本级大数据治理的9份的相关政策文件进行梳理分析，宏观层面从省本级形成各市各部门的政策引领，2021年山东省人民政府办公厅关于印发《数字山东2021行动方案》，提出加快建设整体高效的数字政府，构建一体化数据资源体系。完善省一体化大数据平台，搭建人口、健康、税务、电力等行业分平台，由省大数据局牵头，省有关部门具体实施。2021年7月山东省发布《山东省“十四五”数字强省建设规划》，明确指出要“构建完善全省一体化大数据资源体系,提升数据治理能力，全面强化数据供给”，通过省级层面的治理工具引导各市各部门共同打造数据治理体系框架建设；2021年11月《“十四五”大数据产业发展规划》指出当前大数据产业体系基本形成，数据要素价值体系初步建立，应持续夯实产业基础，促进产业稳定高效发展，打造繁华有序产业生态。从宏观省级制度层面推进政府决策科学化治理，政策引领效应逐步显现。

（二）中观市级制度层面

根据山东省各市级大数据治理的22份的相关政策文件进行梳理分析，中观层面各市级部门依据省级政策文件指导，建立相关条例和办法实施方案，加强大数据地方立法。山东省采用条例和办法等治理工具提供法治管控依据，各地市也纷纷出台相应政策。其中济南市、日照市发布大数据创新应用突破行动方案，为大数据治理创新增加动力支撑。青岛市、济南市分别发布公共数据开放管理办法的通知，为数据共享开放、数据资源配置方面树立协同创新机制；全省各市治理机制进一步完善成型，法规标准体系不断健全。从中观市级制度建设层面，山东省初步搭建起山东数字政府建设的“四梁八柱”，大数据地方立法加快推进。

（三）微观企业制度层面

在微观企业层面，全省市暂未出台相关标准指导大数据治理工作，因此使各级各部门、各企业不能更好的实现数据的互联互通，未能实现更精准的治理体系。数据治理是一项长期复杂的工作，企业为稳定自身发展，也应积极应对数据治理的挑战，否则将会在经济快速发展的浪潮中淘汰，其中以华为企业为例分析，华为企业自2006年至今已走过16年的数据治理历程，形成了相对完善的数据治理体系，通过数据治理实现企业数据的清洁，提升财务准确度，打通业务流，建设华为数据湖治理中心DGC（DataLakeGovernanceCenter）数据湖底座，提供数据集成、开发、治理、开放等能力，支持数据服务化，实现了数字化转型。

根据山东省各级大数据治理的31份的相关政策文件分析发现，目前全省大数据治理体系构建已经逐步建设已初具规模，但微观企业和相关部门主体大数据精准治理机制有待健全，大数据精准治理体系有待进一步优化。因此应亟需建立与宏观、中观层面相互贯通的微观政策机制，引导各级微观主体以宏观政策为引导，中观政策为调控的措施方案。致力打造数字政府背景下贯通宏观，中观和微观层面相互贯通的大数据综合治理的“齐鲁样板”。通过以上政策文件分析以及结合目前山东省的实际情况，在数字政府大背景下，有望为山东省大数据治理体系进一步优化的提出以下几点建议。

（一）不断健全政府大数据多层级的管理体制

政府大数据治理体系要不断健全。政府数据管理是大数据治理体系发展中重要的影响因素，低效的管理体制机制会造成运营成本高，资源利用率低，扩展差等问题。一是在梳理整合现有政策文件、政府数据治理成果的基础上对照其他先进省份建设的标准，加强统筹布局，做好顶层设计。二是各级各部门要积极强化政务数据统筹管理，规范政务数据标准。三是完善技术保障类立法，规范政府数据各环节的法律保障。四是加强政府数据监督核查，对数据采集的单位及采集过程纳入全生命周期管理，实现数据的可追溯，防止个别地区或者单位数据伪造和数据修饰情况发生，从而保证数据系统的真实完整。

（二）不断提升政府大数据的共享与开放环境

数据共享与开放是发挥大数据价值的关键一环，大数据治理要不断提升政府数据共享开放环境：一是围绕数据共享、开放构建山东省政府数据治理地方标准体系，加快政务服务、数字转型等标准化，鼓励引导省内企业、科研院校主持或参与政府数据治理体系的标准制修订工作。二是加快建设山东省大数据治理平台，完善数据资源从多元归集、整合共享、开放流通到社会应用的完整链条，推动各市持续开展数据规范化梳理，健全重点领域数据资源库。三是深化重点领域政务数据向社会开放，加快数据资源交换，以政务大数据带动民用、商用大数据协同发展，以更汇聚、更开放、更包容的姿态书写数字强省美丽篇章。

（三）不断加强政府数据治理体系的安全保障

数据安全涉及各类社会主体的隐私和安全，因此要建立政务系统各个环节治理的保护措施：一是要加强区块链、云原生、云灾备等技术发展，以应对政府数据治理中各种新型攻击挑战。二是加强政府、企业、组织机构的安全保障的制度完善以及行业治理的监管。三是加强政府工作数据及个人隐私数据的监管力度，利用新一代信息技术，建立不同数据信息库，将隐私数据统筹管理，进一步提升政府及个人数据安全保障，维护政府公信力。

作者：李旺，樊月月，曹黎明，冯正乾

来源：信息系统工程