理论丨数字治理体系建设：要素、特征与生成机制

[摘 要] 数字治理体系建设是治理能力现代化的重要方面。公共数据资源是数字治理的关键要素，新型信息技术是数字治理的主要工具，多主体协同是数字治理的核心特征。数字治理体系建设需要以完备的信息数据库为要素基座，加强政务服务业务联通枢纽建设，强化数字政府客户端的服务效能。通过对公共数据、网络技术和主体协同三个维度的分析，基于地方政府推进数字治理体系建设的典型项目，本文总结了地方政府探索出的顶层设计机制、政企合作机制和数据驱动机制三种典型模式。加快构建现代化数字治理体系，需要进一步加强数据基座建设，强化技术工具应用，协调不同治理主体有序推进。

2021年12月12日，国务院印发了《“十四五”数字经济发展规划》（国发〔2021〕29号），明确指出进一步推进数字经济发展是新一轮科技产业革命的重要战略选择。数字经济的核心要素是数字资源，是以新型技术网络为重要载体，在公平和效率方面更加统一的新经济形态。实现数字经济、数字政府和数字社会三位一体的协调发展格局，需要政府公共部门构建数字治理体系，通过数字化手段不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。数字治理体系的构建，是实现数字中国的重要部分。本文围绕着数字治理体系的构成要素、核心特征和生成机制三个方面，探讨具有中国特色的数字治理体系建设路径。

（一）数字治理体系的理论基础

数字政府和数字治理的相关研究，是近年来逐渐兴起的重要研究议题，既有文献提出了许多值得参考的研究结论。总的来看，关于数字治理体系构建的相关研究，主要是从以下三个维度展开。

第一，新公共管理维度。新公共管理理论强调政府公共部门应该借鉴和采用私人部门的管理形态，提倡充分利用信息技术工具提高管理效能，强调以公众为“顾客”。新公共管理理论视角下的数字治理研究，主要是从信息技术提升服务绩效的角度展开。一方面，数字化政务服务有效降低了社会公众和企业法人获取政务服务的时间成本。另一方面，信息技术的充分应用有效提升了政府部门之间的信息沟通效率，提升了内部绩效。移动政务服务APP的推广和运营，在一定程度上体现了数字治理当中的“顾客”理念。公民在手机应用程序上的“指尖操作”，就能够办理相关政务事项，有效降低了公民的办事成本，提升了广大人民群众的获得感。“最多跑一次”、“不见面审批”等等治理实践，也充分说明了在数字技术的支持下，政府管理绩效得到了十分显著的提升。

第二，协同治理维度。现代政府组织是以科层制为基础逐步发展起来的，部门之间的分工细化被不断加强，上下级之间的层级非常分明。需要指出的是，科层制的公共部门组织机构在实现政务职能等方面发挥了较强的正面作用，但是随着组织机构的不断发展，也面临着机构臃肿和行政效率低下等弊病。从协同治理的理论视角看，数字治理能够在一定程度上应对科层制组织的潜在弊端。一方面，数字治理能够实现管理层级的缩小和管理幅度的扩大，有利于提升管理效率。另一方面，数字治理能够加强部门之间的协同与合作，在一定意义上打破了科层壁垒。数字化协同治理指的是依托数字信息技术，相关治理主体实现更高水平的沟通和协作，进而有效提升了协同治理的效能。

第三，公共参与维度。公共参与理论视角下的数字治理体系构建，重点聚焦在公民与政府互动的过程。作为治理主体的重要组成部分，公民参与对于提升治理绩效具有十分重要的意义。与传统的参与方式相比，数字时代的公共参与呈现与众不同的特点。一方面，数字信息技术有效提升了治理参与的便捷度，降低了公众参与的成本。网上政务服务平台、12345政务服务热线、政务微博、公众留言板、政务应用程序和网上信访等等信息化数字化参与手段，有效拓宽了公民参与公共事务的渠道，降低了公共事务的参与成本，有效激发了社会公共参与的活力。另一方面，数字化公共参与倒逼政府部门提升透明度和管理效能。数字化公共参与给政府的信息公开提出了新的要求，互联网舆论也在一定程度上要求公共部门提升回应效能。

（二）数字治理体系的要素结构

根据前述理论分析，参考《“十四五”推进国家政务信息化规划》（发改高技〔2021〕1898号），笔者绘制了数字治理体系的构成示意图，具体见图1。

图1 数字治理体系的要素结构

资料来源：作者绘制

第一，数字信息库是数字治理的要素基座。公共数据是数字治理的关键要素，其中基础信息能够产生全局性的影响。基础信息数据库主要包括四种类型：一是人口基础信息库。人口基础信息库具有基准性和基础性的地位，是进行公民政务服务实名认证以及政府公共部门开展公共服务的基础数据。该数据库是以公安部户籍管理数据为基础，包含丰富的自然人信息。人口基础信息库包括姓名、户籍、民族、性别、身份证号、家庭关系、婚姻信息以及家庭住址等基础性信息，基于这些信息，可以在特定的制度框架下产生次级信息在不同的政府部门之间共享和应用。比如社会保障费用征缴、民政救助、医疗卫生服务统计等具体的公共服务事项，都依据人口基础信息库提供相关的人口信息。随着互联网大数据的深度应用，人口基础信息库在更新迭代的过程中逐步增加了指纹数据、人脸数据等生物信息，对进一步拓展数字治理的应用场景提供了更多可能。二是法人基础信息库。法人基础信息库主要包括了市场主体的注册登记信息、组织机构代码、生产经营场所、组织架构、法人代表信息、从属关系、股权结构以及主营业务等具体的内容，是开展商事管理的基础。随着我国营商环境的不断优化，市场主体的生产经营活动比较活跃，因此近年来法人基础信息库的数据更新是一项重要工作。不断丰富法人基础信息库的数据鲜活度和数据完整性，对于进一步推进数字治理和营商环境优化具有十分显著的意义。三是自然资源和空间地理基础信息库。该数据库包括卫星遥感数据、行政区划信息、地名数据以及山水林田湖草沙冰等自然景观数据。这些涵盖公共基础设施和生态环境景观的图层信息和数据是进行国土空间规划的基础性资源，涉及面广，影响深远。四是经济治理基础信息库。经济治理基础信息库是国家宏观调控的重要信息来源，也是建设数字治理体系重要的数据要素基座之一。该数据库涵盖了宏观经济运行的方方面面，包括经济景气分析、行业动态数据、进出口动态数据、季度年度计量分析等方面，是建设宏观经济预测预警体系，提升宏观调控水平的重要信息来源。从数字治理系统交互的角度看，数据基座为服务中台提供业务支撑，服务中台能够对基础信息库进行数据更新，保证数据的鲜活度和准确性。

第二，政务内网和政务外网是数字治理的业务中台。政务内网是政府公共机构业务办理和部门协同的基础，通过推广和应用办公业务系统，能够实现政务事项的跨层级办理和提升应用集成化水平。政务内网的运营维护和保障能力，是政府机关事务管理的重要环节。随着宏观治理体系的不断完善，机关事务的数字化治理效能稳步提升。政务外网是公民访问政务数据和申办事项的主要平台，通过拓展政务外网的覆盖范围，提升运维保障和系统接入能力，对于数字治理的落地实践具有十分重要的意义。从数字治理系统交互的角度看，业务中台实现了服务前端和数据基座的桥接，是政府部门履行职能的关键一环。

第三，政府部门和公民的交互是数字治理的服务前端。政府部门和公民交互需要通过一定的载体，数字治理的服务前端就是政府为人民服务的载体。数字治理的服务前端具体表现为智能手机APP、微信公众号、政务服务小程序、政府官方网站和实体性政务大厅等具体的内容。随着数字治理体系建设的不断推进，移动政务APP和线上政务服务平台的作用不断凸显。大量的政务服务事项全程网办已经成为现实，线下政务服务大厅的服务能力和保障能力也得到了显著提升。线上线下深度融合的政务服务前端系统有效提升了公民办事的幸福感和满意度，充分体现了数字治理为人民服务的根本原则。

除此之外，容灾备份系统是数字治理体系的重要组成部分。新型信息工具存在潜在的技术风险，公共数据一旦泄露或者灭失将会造成严重的后果，对政府部门、企业和公民造成严重的影响，因此容灾备份系统的建设是数字治理能力建设的重要方面。推进数字治理体系的建设和完善，容灾系统和备份系统是需要重点考量的内容。容灾备份系统需要针对重大自然灾害冲击下导致的断网断电、突发公共事件导致的异常数据流量、恶意网络攻击以及其他意外冲击制定相应的预案和应对措施，以确保数据安全和基础功能的实现。比如河南郑州“7·20”特大暴雨灾害中数字化应急管理系统出现重大问题，信息不灵和信息不畅的问题十分突出。再比如2022年初陕西西安暴发的疫情，由于瞬时访问量过大以及容灾备份系统缺陷等问题，西安市的政务服务健康码系统先后两次出现宕机的严重事故，对疫情防控造成负面影响。这些案例说明，容灾备份系统和相应的灾备制度是数字治理体系建设中不可忽视的重要部分。

总结来看，“数云网端”一体融合是数字治理体系的核心特征。实现公共数据、政务云、公共机构网站和服务端口之间的深度融合，是推进数字治理体系现代化的题中之义。统一的国家政务服务平台是各级政府和机构提供公共服务的总枢纽，起到了公共通道和公共支撑的重要作用。2020年全国一体化政务服务平台初步建成，政务服务数据共享交换平台初具规模，为数字治理体系的不断完善提供了坚实的基础。通过建设政务云平台系统和大数据服务中心，向各级政府和公共机构提供稳定的算力服务，是进一步实现“数云网端”一体融合的重要手段。

（一）数字治理体系的主要特征

区别于传统的治理体系，数字治理呈现了不一样的治理格局和主要特征，主要体现在公共数据、信息技术和多主体协同三个方面，具体如下：

第一，公共数据是数字治理的关键要素。公共数据主要包括了企业注册登记数据、卫生服务数据、公共交通数据、城市管理数据、教育数据以及气象数据等具体的类型，是公共部门基于职能需要依法收集的服务公共利益的数据形式。传统的市场要素主要是土地要素、资本要素、劳动力要素和技术要素。实际上，随着数字经济的深入发展和转型升级，公共数据已经成为一种重要的市场要素。2020年3月30日，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确将数据资源作为市场要素的重要组成部分，提出要加快培育数据要素市场，有序推进政府公共数据的开放和有效流动，逐步建立起公共数据的市场化价格机制。公共数据有序开放，是实现数字赋能治理的重要步骤。通过对公共数据进行分类整合和数据脱敏等步骤，推动公共数据有序地向市场主体和公民开放，是实现数据赋能的重要一环。[21][22]与科技公司和互联网平台等市场主体相比，政府公共部门作为数据的收集者和使用者，其对业务数据的开发利用相对比较有效。精细程度高的公共数据实际上是一座有待开发的“富矿”，技术企业和公司在数据开发利用方面具有更高的积极性和灵活度，能够实现对数据资源的高效利用。通过公共数据开放，一方面实现了公共数据的潜在价值，释放了数据红利，另一方面对于促进数字经济发展能够发挥积极的作用。分级分类和安全有序是推进公共数据开放的核心原则。从分级分类的角度看，敏感政务信息、企业商业秘密和个人隐私是不能进行开放的，这是公共数据开放必须坚持的重要原则。从安全有序的角度看，公共数据开放需要经过风险评估、部门授权、数据脱敏、主题归集等必要的步骤和手段。通过支持和培育公共数据交易平台，实现对数据资产的登记结算、资产评估和定价竞价。

第二，网络技术是数字治理的主要工具。互联网信息工具的不断发展和升级迭代，极大地丰富了政府进行社会治理的工具箱。传统科层制架构下的政府部门遵循着严格的部门分工和条块机制，在实现政务职能和为人民服务的过程中发挥了重要作用，但是也存在一些问题。比如部门推诿扯皮、条块分割、政令不畅以及形式主义等问题，在一定意义上是由于不断精细化的科层分工导致的。随着互联网技术对社会工作生活的不断渗透，大数据、人工智能、区块链以及5G等新兴的信息工具正在不断地推动治理创新。[23][24]数字治理体系的构建和数字治理能力的提升，方兴未艾的信息技术是主要的工具和手段。实际上，我国政府在信息技术工具的应用方面做出了诸多有效的探索，其中电子政务就是网络技术提升治理效能的典型案例。2021年5月，中央党校（国家行政学院）发布了《省级政府和重点城市政务服务“好差评”调查评估报告（2021）》。报告中的数据显示2020年度我国省级政府的一体化政务服务能力平均得分为85.2分，相较于前一年度，政务服务能力的总体得分得到了显著提高。其中广东省、浙江省和上海市三个省级行政单位，其一体化政务服务能力总体指数排名并列第一，在线上政务事项覆盖度、在线办理成熟度、在线服务成效度以及办事指南的准确度方面取得了显著的成绩，数字化信息工具的政务应用水平较高。

第三，多主体协同是数字治理的核心特征。政府公共部门、以互联网平台为代表的科技企业以及社会公民，是数字治理体系的主体。不同的主体之间协同合作，共同推进了数字治理能力的现代化进程。首先，政府公共部门是数字治理的主要实践者和推动者，以政府大数据管理部门为主要牵头单位，各个职能部门深度融入数字治理体系当中，在一定程度上能够避免科层化组织机构的一些问题，提高行政效率和治理效能。其次，以互联网平台为代表的科技企业是数字治理的重要市场力量。互联网平台公司具有强大的技术能力，政府公共部门的政务云等数字化基础设施的运营和维护需要市场力量的支持。通过政府与社会资本合作、购买服务或者合同外包等方式，通过借助专业化的技术力量，能够将数字治理体系建设向纵深推进。最后，社会公众的高效参与能够有效提升数字治理效能。构建数字治理体系的根本目标是更好地为人民服务，更高效地向公民提供政务服务。社会公众是政务服务的“客户”，是各类数字化服务终端的使用者和评价者。人民群众的有效反馈能够有效推动数字化政务服务提质增效。通过建立政府部门、社会民众、行业协会、科技企业以及互联网平台多元参与的协同治理格局，能够有效推进数字治理能力的现代化进程。

（二）数字治理体系的生成机制

通过上述理论分析可以发现，数据要素、技术应用和多主体协同是数字治理体系构建的三个重要方面。通过对我国省级行政单位数字治理实践的案例分析，本文总结了数字治理体系构建的三种典型模式，具体参见表1。

第一，顶层设计模式。构建数字治理体系，政府部门的宏观规划和政策推动发挥了至关重要的作用。通过宏观规划建设数字城市，更好地践行了“人民城市为人民”的治理宗旨。政策顶层设计指明了数字治理的发展方向，提出了实现目标的具体步骤。“云山贵州”和“数字广西”两个大型建设项目，是顶层设计模式的典型案例。顶层设计的作用主要体现在宏观政策规划、中观业务布局和组织机构保障三个方面：

从宏观政策规划的角度看，通过在省级层面制定和发布数字政府建设规划，为全省的数字治理能力提升划定了时间表和路线图。广西壮族自治区在2018年8月29日公开发布了《广西推进数字政府建设三年行动计划（2018—2020年）》（桂发[2018]16号），明确了数字治理能力提升的目标和方向。通过在省级层面明确数字政府建设的总体目标，广西壮族自治区以电子政务云为核心节点和政策抓手，统筹建设了南宁市、桂林市和梧州市的政务服务数据分中心。政务数据核心枢纽和分中心的建设，有效地提升了数字政府各个系统之间的协调性。针对自治区在生态环境和自然资源方面独特的治理情景，数字政府建设还重点突出了生态环境保护的数字化治理工作。对于生态环境保护，通过推进生态环境检测系统数字化，提升公共部门对环境风险的感知能力，加强环境违法行为的监督预警和执法检查。对于再生资源的利用，自治区数字政府建设规划中明确提出了要逐步建立起数字化的再生资源回收新业态和新模式，加强利用信息技术提升资源回收的效率。对于自然资源监管，利用数字化手段逐步建立土地和矿产的三级联合审批系统，覆盖“山水林田湖草”等资源类型，助力自然资源决策的科学化和精准化。

贵州省政府在2018年6月21日公开发布了《关于促进大数据云计算人工智能创新发展，加快建设数字贵州的意见》（黔府发[2018]14号），为数字治理体系建设指出了方向，同时确定了具体的建设目标。在数字政府方面，贵州省明确指出重点推进我国数字政务云的南方节点建设工作，主要承接国务院层面的部门政府数据应用系统建设和云服务器建设。对于具体的业务布局，宏观规划提出推进“金税”、“金财”和“金关”等政务系统数据与大数据平台有序接入，逐步实现云山贵州数据平台资源达到5000TB。同时在一体化政务数据体系建设方面，重点加强数据共享库建设，将云山贵州云服务器数量提升至50000台，数据库服务器达到20000台，实现数据承载能力50PB。进一步推动实现大规模数据共享项目，公开共享数据达到9000个，有序开放3000个数据集，实现公共数据互联互动。在数字经济方面，规划指出要逐步实现数字经济形态与实体经济形态的深度融合，通过数字技术赋能实体经济，促进实体经济转型升级。一方面，通过政府推动实现3000户以上工业企业的数字化转型。另一方面，推动重点企业和行业的数字化研发工具普及，实现关键制造业工序的数控化。规划还进一步指出了数字技术与农业发展的深度结合，指出通过云计算和人工智能等技术手段整合50个规划农业物联网产业基地，并进一步减少200个农产品质量追溯系统的目标。

从中观业务布局的角度看，通过国有资本设立省级数字产业集团，协调推进数字经济发展和数字政府建设。2018年10月19日，由贵州省国有资本出资的云山贵州大数据集团成立。作为国有控股的有限责任公司，贵州省国资委股权占比38.24%，贵州茅台股权占比26.47%。云上贵州大数据集团在推动政府治理方式的数字化转型方面起到了良好的示范性效应，充分发挥了市场企业的技术优势，有效推动了贵州省数字治理能力的现代化进行。2019年2月，由贵阳市国资委全额出资的贵阳市大数据产业集团成立，对于贵阳市构建数字化治理体系发挥了积极作用。广西壮族自治区在2018年5月成立了数字广西集团有限公司，该公司是由广西投资集团全额出资的国有独资企业。

此外，从组织机构保障的角度看，广西壮族自治区成立了数字广西建设领导小组，统筹规划全省的数字政府建设工作。贵州省也成立了贵州大数据发展领导小组，协调推进云上贵州项目工程。

第二，政企合作模式。对于数字经济发展较为充分的地区，通过政府公共部门和互联网平台公司的协同合作，能够有效提升数字治理能力，推进数字治理的体系构建和系统集成。数字政府建设要借鉴企业市场化的组织方式，提升用户满意度。广东省、浙江省和海南省是数字治理体系构建政企合作模式的典型案例。数字治理的政企合作模式，主要是体现在省一级的大数据管理运行主体方面。为了有效满足数字经济发展的客观需求，提升政务服务的数字化智能化水平，通过国有资本和市场资本合作设立省级数字服务公司，有效推进了数字治理的系统建设和服务集成。

广东省在2017年10月成立了数字广东网络建设有限公司。数字广东公司私有资本占主体，国有资本在其中起到一定作用。其中腾讯公司股权占比最高，达到了49%。股权占比紧随其后的是国有的三大电信运营公司，中国联通的股权占比分别为18%，中国电信集团和中国移动公司的股权占比均为16.5%。实际上，数字广东公司在数字治理的技术储备方面起到了积极的作用，广东省在2018年10月26日发布了《广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020）实施方案》（粤府办〔2018〕48号），明确提出要充分发挥数字广东公司的支撑作用。海南省在2019年10月成立了数字海南有限公司，采用市场资本和国有资本合作的方式，为数字海南建设提供技术支撑和服务。数字海南有限公司注册资本2亿元人民币，其中海南省大数据管理局作为国有资本出资方，占比30%。阿里巴巴集团股份出资9800万元人民币、占比49%，中国电信天翼资本集团占比10.5%，太极软件服务工资占比10.5%。浙江省数字产业发展走在全国前列，基于阿里巴巴集团，浙江省在2019年11月成立了数字浙江技术运营有限公司。其中阿里巴巴集团股份占比49%，浙报智慧盈动创业投资有限公司占比17%，其他投资公司和技术企业占比34%。数字浙江技术运营有效公司注册资本5亿元人民币，主要负责提供大型数据基础设施建设、软件开发和信息系统集成服务和技术咨询服务等数字化产品。

第三，数据驱动模式。通过充分利用数据市场要素，政府部门主动开放公共数据，发挥市场主体的积极性和创造性，推进城市治理的数字化转型。上海市通过公共数据有序开放和数据要素市场化改革，有效提升了政府治理的数字化转型。上海市2018年9月出台了《上海市公共数据和一网通办管理办法》（沪府令9号），协调推进公共数据开放利用和城市治理一网通办。2019年8月，上海市出台了《上海市公共数据开放暂行办法》（沪府令21号）。这是全国范围内第一部数据开放的政府规章，在推动公共数据有序开放和数据要素市场化改革方面起到了积极作用。以规章出台为契机，上海市公共数据开放平台正式上线。截至2022年1月，上海市公共数据开放平台现已开放50余个数据部门，涵盖了超过100个数据开放机构，开放数据集超过5600个，市政府及其各职能部门，以及各个区政府，均已介入数据开放平台。公共数据开放的领域包括经济建设、民生服务、公共安全和资源环境等等，依托公共数据先后有“文旅虚拟游”“浦东便民服务查”“分诊导医服务应用”“长三角绿色供应链平台”以及“社区事务受理中心”等电信的业务应用上线。公共数据开放与业务开发应用密切协同，有效地推进了上海数字治理能力持续提高。

总结来看，推动数字治理体系建设需要从数据要素利用和多主体协同等方向发力，充分利用社会资本和市场力量，推进公共数据有序开放，构建高效的数字治理体系。需要指出的是，各个地方在构建数字治理体系的过程中有不同的发展面向和侧重点，本文仅指出了其最有代表性的方面。

构建数字治理体系是政府治理能力现代化的必然要求，地方政府推进数字政府建设过程中诞生了诸多具有典型意义的实践创新。本文从公共数据、信息技术和主体协同三个角度出发，通过对我国地方政府推进数字治理体系建设的典型案例分析，研究发现信息数据库在整个数字治理体系当中处于基础性的地位，政务服务内网和外网是数字治理体系的业务联通平台，政务服务门户是数字治理的服务前端。基于我国地方政府的典型实践，本文总结了构建现代化数字治理体系的三种模式：一是顶层设计模式，通过宏观制度设计擘画建设蓝图，协调推进数字治理体系各个子系统的建设进程。二是政企合作模式，充分利用市场主体和企业资本的力量，在数字治理体系建设方面实现政府和企业高效合作。三是数据驱动模式，通过数据要素赋能政府治理，充分激发市场主体的活力和创造力。

进一步提升数字治理能力、构建数字治理体系，需要重点从以下三个方面持续发力：首先，有序推进数据要素市场化改革，激发市场主体的活力和创造力。公共数据逐渐成为重要的市场要素，在确保数据安全的前提下推进公共数据向市场开放，是提升数字治理能力的关键环节。进一步提升数字化治理水平，需要以公共数据有序开放为政策抓手，充分激发市场主体参与数字治理的活力和积极性。利用好企业的技术优势，推进数字政府和数字经济协调发展。其次，加强宏观制度设计，统筹数字治理业务系统建设。政府部门适度超前布局数字产业和数字政府建设，有助于引导社会资源向重点领域和重点行业集中。通过宏观制度设计和政策规划，统筹中央政府和地方政府数字治理业务系统建设，加强不同数字平台之间的数据连通和信息交互，统筹推进数字治理能力提升。最后，做好数字治理容灾备份系统建设，加强数字治理风险管控。容灾备份系统是数字治理体系的重要组成部分，做好容灾备份系统建设是推进数字政府建设不可忽视的重要环节。要进一步加强风险管控，做好突发事件和应激状态下的预案，有效防范数字治理的潜在风险。

来源：行政管理改革   

作者：廖福崇