理论丨以数据治理为中心推进数字政府建设

数字政府建设已经成为我国未来发展的国家战略，是实现政府治理和治理能力现代化的重要路径。数据赋能下的城市运营体系将在经济运行、市场监管、公共服务、生态环境、应急响应等领域发挥更好的作用。数字政府建设的基石是对数据的汇聚、整合、计算、服务和应用。作为数字政府建设的统筹战略，中心大数据平台的建设必不可少。同时，数据标准的建立、质量管理、数据安全和数据共享服务也是数字政府建设中的关键问题。在数字政府建设进程中，反思数据治理面临的困境与挑战，对未来的数字政府建设具有借鉴意义。

第一，顶层设计层面。数字政府的建设在不少地方还停留在工具主义层面，期望依托技术赋能提升政府治理效能，而非通过流程再造释放数字政府的更大价值，对数字文明时代下的新业态、新问题、新的空间体系进行有效回应与治理。这就导致数字政府建设同“放管服”、产权制度改革、要素市场化配置改革等系统改革难以深度融合。而数字政府建设在顶层设计理念方面的偏差，限制了政府体制机制改革的力度，也让数字政府建设不可避免地面对传统的信息壁垒等问题。

第二，制度建设层面。我国一直在积极探索有关数据治理方面的制度建构，从2016年开始，通过了一系列的法律法规和规章，对大数据时代一些数字化新兴权利进行认定和保护，并明确了相应的义务和责任。比如《网络安全法》(2016)、《电子商务法》(2018)、《网络信息内容生态治理规定》(2020)、《数据安全法》(2021)和《个人信息保护法》(2021)的颁布和施行，填补了大数据时代个人信息、网络平台监管、数据安全领域的空白。2021年，北京、上海、天津等多地成立数据交易中心，进一步探索数据交易制度。但在具体实践中，相关上位法的缺失和制度的局限，还是部分限制了数据的流通和开放。比如在数据流通环节，按照《网络安全法》的规定，数据跨境流通后续的规划建设方案需要逐级上报国家相关部委支持，但目前跨境数据监管又缺乏工作指引，导致在国家部委尚未授权地方开展跨境数据流通的前提下，地方很难开展跨境数据流通工作。同时，技术标准冲突和知识产权相关领域制度缺失，也导致了跨境数据的流通存在巨大障碍。在数据开放环节，企业和社会对公共数据开放的需求日益增大，要将储存了大量个人信息、公共安全信息的公共数据进行开放，需要对数据的权属、数据隐私、数据保护和数据安全做出更为明确的制度规定，才能高质量地向社会开放，但目前相关制度也在探索阶段，亟须更明晰的规定。

第三，运行机制层面。目前政府公共数据在深度整合过程中，尚面临横向之间、纵向之间、横纵之间的共享和整合障碍。首先是横向间数据整合困境。很多城市都建立了诸如大数据局的统筹部门开展数据整合和共享工作。但实践中，很多机构是由原信息化机构为基础组建起来的，往往在协调能力方面受限，面临“小马拉大车”的困境，导致横向部门之间的信息壁垒问题仍然存在。同时，有些部门之间的业务范围存在交叉和空档，或是职能不明确的现象，导致数字政府建设无法与其他一些系统性改革进行深入融合。比如，目前的数据要素市场化配置改革工作就存在此类问题。其次是纵向间的数据共享困境。随着国家体制机制改革的深入发展，部门的垂直管理开始拓展到越来越多的业务领域，而政务数据的纵向垂直整合也开始逐步完善。政务信息的垂直管理优化了政务服务的办理流程，但同地方部门的数据共享存在障碍。比如地方部门需要按需逐级申请数据共享，且不能批量处理，也不能跨层级办理，申请手续复杂烦琐，导致数据共享周期长、效率低。再者是横纵之间的数据共享困境。地方政府的部分业务办理使用的是国家、省垂系统，或者虽然业务办理使用的是市级系统，但制证环节仍使用国家、省垂系统，由于这些业务的数据存储在国家、省垂系统中，地市难以批量、实时获取数据，也就难以保证数据的准确性和时效性。值得注意的是，国家正在推进营商环境5.0改革，其中一项重要工作就是从国家层面打通垂直管理系统的数据共享。

一是对数字政府建设应做更系统的战略统筹。“以人民为中心”展开顶层设计，通过流程再造，转变政府职能，让数字政府对数字文明下的数字经济、数字产业、数字社会建设过程中产生的新问题进行有效回应，释放数字政府在社会治理各个领域的价值。在坚持创新驱动、开放共享、系统协同的数字政府发展理念的前提下，从“重建设、轻规划”向规划先行逐步转变，避免重复建设、资金浪费和标准不统一的问题。同时，以数据共享推动政务公开，以信息互通提高政务质量，以流程优化促进职能转变。

二是开展前瞻立法。完善数据流动、数据权属和数据交易相关制度，探索数据授权试点模式。数字政府的建设涉及各类新技术、新业态和新问题。如数据权属、数据的流通交易、数据跨境监管、数据安全、技术伦理等都是新问题。需要通过科学立法对跨境数据的类型、范畴、处理方式、保护措施、风险防范等要素和内容进行细化规定，确保数据分享的安全性。应尽快研究出台《数据法》，针对跨境数据流通做出更为详尽的规定。同时，需要尽快研究出台跨境数据监管的工作指引，指导地方开展跨境数据流通工作。在跨境数据流通方面，在中央尚未出台跨境数据监管工作指引的前提下，可授权地方对实验室、高校研究平台等数据进行跨境数据流通监管豁免，给予地方探索跨境数据流通机制的空间。

三是推进体制机制改革，加强数据整合和应用能力。首先，可以提升数字政府主管部门的战略地位，比如有的地方建立专门的“数字发改委”，将数字政府发展提升到城市战略发展高度。其次，建议各行政管理部门，在开展纵向数据整合过程中，建立明确清晰的数据管理制度，对各部门上传、公开、共享的权责进行更清晰的划分，在保障数据安全的前提下，展开系统内的数据共享工作。同时，在地方向垂直管理的部门获取相关地方数据的流程中，简化审批流程，让地方可以批量、实时获取数据，保证数据的准确性和时效性，以推动数字政府的建设效率。再次，在目前数据要素市场化配置改革过程中，尽快明晰各职能部门的权责，针对数据采集汇聚、共享开放、数据流通、数据跨境、数据确权、数据交易、数据监管等工作，各职能部门需权责分明，责任清晰，以保障改革进程的有效性，同时保障数据安全。

(本文系国家社科基金项目“大数据时代生态环境治理现代化的法治路径研究”(20CFX09)阶段性成果)

(作者单位：深圳大学政府管理学院；广州市政务服务数据管理局)

来源：中国社会科学网 

作者:郭少青 谢明