理论丨我国公共数据开放现状及对策研究

2020年，中共中央、国务院在《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中将数据纳入除土地、劳动力、资本、技术以外的第五大生产要素，提出加快培育数据要素市场，要求推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护。2021年6月10日颁发的《中华人民共和国数据安全法》对政务数据安全与开放提出明确要求，提出按照规定及时、准确地公开政务数据；国家制定政务数据开放目录，构建统一规范、互联互通、安全可控的政务数据开放平台，推动政务数据开放利用。同时，公共数据开放被写入我国第十四个五年规划和2035年远景目标纲要，提出加强公共数据开放共享的规划和纲要，要求扩大基础公共信息数据安全有序开放。公共数据开放已经成为国家重要战略规划的内容之一，有序推进公共数据开放对推动公共数据资源开发利用、充分释放公共数据价值具有重要意义。本文旨在总结论述我国公共数据开放的现状及问题，并据此提出对策建议和发展路径，为推进我国公共数据有序开放提供参考。

公共数据开放一般是指公共管理和服务机构面向自然人、法人和其他组织提供具备原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集的公共服务，其中政府数据开放是公共数据开放的重要组成部分。开放公共数据一般具有完整性、原始性、及时性、可获取性、机器可读性、非歧视性、非私有性、开放授权性的特点。通过公共数据开放，有助于增强政府透明度、公信力，提升公众获得感、参与度，激发社会化力量开发利用公共数据，完善数据要素市场化配置；通过对公共数据资源开发利用，有助于释放和提升公共数据资源价值。

2009年，美国数据开放门户网站data.gov上线，全球正式开启公共数据开放运动。2011年，美国、英国、挪威、巴西、墨西哥、印度尼西亚、菲律宾和南非等8个国家联合签署《开放数据声明》，成立开放政府合作伙伴（OpenGovernmentPartnership，OGP）计划，截至2021年6月，全球共有78个国家加入该计划。在全球数据开放浪潮的推动下，我国也进入公共数据开放行列，2015年《促进大数据发展行动纲要》明确提出稳步推动公共数据资源开放。

为监测公共数据开放水平、提升公共数据开放能力，全球产生了多个数据开放评估体系或监测指数，如万维网基金会的“开放数据晴雨表”、世界银行的“开放数据准备度”、开放知识基金会的“全球开放数据指数”、经济合作与发展组织的“OURdata指数”、联合国的“开放政府数据调查”、复旦大学数字与移动治理实验室的“中国开放数林指数”等。其中“中国开放数林指数”是我国首个综合评价地方政府数据开放水平的指数，自2017年已连续4年发布，评价结果具有一定的权威性。

本文基于“中国开放数林指数”及国内学者研究，并结合对各地公共数据开放平台的调研，从公共数据开放实践和研究视角，总结我国公共数据开放的现状。

3.1公共数据开放实践现状

“中国开放数林指数”以第三方视角对我国地方政府数据开放水平进行评价，是对我国公共数据开放现状的客观呈现。2020年下半年“中国开放数林指数”分析报告显示，全国范围来看，省级综合排名中，浙江、上海、山东、贵州、广东综合指数较高，地级（含副省级）综合排名中，深圳、温州、青岛、贵阳、济南综合指数较高；综合来看，东南部沿海地区数据开放水平较高，中西部贵州、四川、贵阳和成都也表现相对优秀。

3.1.1政策法规与制度建设

截至2020年10月，共有38个地方政府出台了与数据开放紧密相关的政策法规，如《上海市公共数据开放暂行办法》《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》《贵州省政府数据共享开放条例》《济南市公共数据管理办法》等，政策法规的出台为公共数据开放奠定了法制基础，为公共数据开放工作开展提供了依据。公共数据开放相关标准规范陆续制定并出台，如国家标准《信息技术大数据政务数据开放共享第2部分：基本要求》（GB/T38664.2—2020）和《信息技术大数据政务数据开放共享第3部分：开放程度评价》（GB/T38664.3—2020）、地方标准《公共数据开放第1部分：基本要求》（DB37/T3523.1—2019）和《公共数据开放第2部分：数据脱敏指南》（DB37/T3523.2—2019）等，为公共数据开放工作的标准化和规范化提供了依据。越来越多的地方政府将公共数据开放列为常态化工作，制定年度工作计划，有序推动公共数据开放，如上海自2015年已连续6年以政府公文的形式发布公共数据资源开放年度工作计划。

3.1.2开放平台与用户体验

自2017年以来，我国地方政府数据开放平台上线数量增长迅速，截至2020年10月，开放平台数量为142个，是2017年的7.1倍。目前，各开放平台功能基本能够满足用户获取数据的需求，其中山东公共数据开放网、上海市公共数据开放平台功能较为完善。公共数据开放平台作为政府公共服务类网站，应注重用户体验、平台运维与常态化互动交流。目前来看，在数据需求、意见反馈、数据纠错、咨询提问等互动交流方面，全国整体水平有待提高。

3.1.3数据数量与数据质量

截至2020年10月，我国公共数据开放有效数据集98558个，是2017年的11.74倍，开放数据总容量近19亿，其中山东省各市开放有效数据集数量较高，浙江、温州等地开放数据容量较高。但总体来看，各地开放数据集总量、开放数据容量存在显著差异。开放数据集主要覆盖社保就业、经贸工商、社会民生、财税金融、信用服务、教育科技、资源环境等主题，主要来源于统计、市场监管、农业农村、教育、人社、住建、交通运输等政府部门。同时，自新冠肺炎疫情暴发以来，各地公共数据开放平台开设疫情数据专题，将卫生健康类数据作为开放的重点。数据质量方面，部分地方仍存在高缺失、碎片化、低容量、数据重复、包含隐私信息等问题，同时部分数据未能及时更新，存在数据利用价值低等问题。

3.1.4数据利用与生态培育

数据创新创业大赛成为各地推进开放数据利用的重要方式，如山东省数据应用创新创业大赛、浙江数据开放创新应用大赛、上海开放数据创新应用大赛、上海图书馆开放数据竞赛等，对营造良好的公共数据开发利用氛围、解决政府部门公共服务中的难点痛点问题、加快培育数据要素市场化配置、充分释放公共数据价值具有重要意义。从数据开放平台展示成果来看，有效利用成果数量不断增多，但成果质量还有待进一步提升。为培育公共数据开放利用生态，部分地方围绕公共数据，联合高校、科研机构、大数据相关企业等，开展多种方式的利用活动，如上海市建立多领域的上海市大数据联合创新实验室、山东省举办的数创沙龙活动等。

3.2公共数据开放研究现状

王知津等以中国知网全文期刊数据库为数据来源，将我国开放数据研究分为3个阶段：（1）酝酿萌芽期（1996—2012年），此阶段特点为发文量少，每年均未超过5篇；（2）快速增长期（2013—2016年），此阶段发文量与时间成比例关系增长；（3）平稳发展期（2017年至今），此阶段热度小幅回落，但发文量稳定。总体来看，我国学者围绕公共数据开放主题，主要从数据开放政策制度、数据安全、数据应用、数据治理等方面开展研究。

数据开放政策制度方面，朱玲玲等以省级地方政府为例，研究政府数据开放准备度关键影响因素，认为数据管理、数据利用、安全保障、部门职责是促进政府数据开放准备工作的关键因素；彭川宇等从政策工具、政策目标、政策力度3个维度构建分析框架，分析成都、重庆两地的数据开放政策问题并给出建议。

数据安全方面，陈美从隐私风险控制的角度，调查美国开放政府数据的隐私保护实践，为我国政府开放数据和隐私保护提供参考；刘建新等研究了政府数据开放共享保障机制“双轨制”下，通过建构政府数据审查规则等措施，达到保护国家机密、商业机密、个人隐私和数据开放共享双重目的。

数据应用方面，孟显印等从平台数据应用的开发利用视角，对全国43个开放政府数据平台进行评估分析，其中上海、广东、武汉、山东、北京名列前茅，同时发现存在应用数量少且质量有待提高、应用更新维护不及时、应用开发主体积极性不高、应用浏览和下载情况较差等问题。

数据治理方面，现有文献鲜有针对文本数据治理的系统研究，郭燕从该角度分析开放政府数据下文本数据现状及应用水平低、条块协同治理难等问题，并对样本文本数据进行了数据处理，以期呈现文本政务数据内容分析的基本范式，为有效治理开放政府数据下的文本大数据提供借鉴。

通过对我国公共数据开放实践和研究现状的分析，总结我国公共数据开放存在的问题。

4.1数据开放发展不均衡

从公共数据开放平台地域分布、各地开放数据集数量和数据容量、数据利用等多方面来看，均存在发展不均衡的问题，东南部沿海地区、川贵地区公共数据开放水平相对较高，其他地区数据开放能力有待进一步挖掘和提升。

4.2数据开放体制机制不够完善

部分地方政府数据开放管理办法和实施细则建构缺失，导致开展具体工作时缺乏顶层指引，因此难以规范、高效、持续地开展平台建设和运营，不利于公共数据的持续开放和开发利用。

4.3存在数据质量和安全问题

部分地方政府在公共数据开放方面存在“重数量轻质量”的问题，导致开放数据格式不规范、数据空行或重复、数据低容量或碎片化、存在隐私数据内容等数据质量和安全问题，公共数据资源利用价值低，且存在一定的数据安全风险。

4.4社会力量较少参与数据创新应用

地方政府未能充分调动社会力量参与数据创新应用，开放平台成果提交多来源于政府。商业化利用欠缺也是社会力量参与较少的原因，目前的数据开放主要是实现了政府工作透明化的目的，真正有价值的公共数据尚未完全实现安全开放和商业化利用。

针对以上现状和问题，本文提出对策建议和实施路径，为我国公共数据开放提供参考。

5.1数据开放，制度先行

国家和地方政府应加快公共数据开放相关管理办法、实施细则、标准规划等的制定，规范公共数据开放平台管理、数据目录编制、开放数据治理、数据开放利用、数据安全管理等工作，使各地数据开放工作开展有据可依。同时不断强化地方政府高层领导、公共数据开放主体及相关工作者对公共数据开放工作重要性的认识，加强对公共数据开放能力的培养。

5.2有序开放，保障质量

国家多次提出推进公共数据有序开放。建议在充分调研了解社会公众对公共数据需求的基础上，对社会公众需求急迫、数据价值高的公共数据优先纳入开放范围，实现公共数据有序开放，不断扩大数据开放范围，并确保已开放的数据都是有利用价值的数据。同时加强开放前的数据治理工作，保障开放数据质量；强化开放后的数据审查工作，切实提高数据质量、保障数据安全，建议建立自动化与人工相结合的数据审查机制，发现问题、实时预警、有效修正。

5.3创新利用，培育生态

联合高校、科研院所、大数据相关企业等，举办数创大赛、数创沙龙、数据供需对接等多种类型的数据开放创新利用活动，营造数据开放利用氛围，增强数据开放利用意识，培育数据开放利用生态。高校和科研院所是激活数据价值的重要力量。通过搭建公共数据开放政校合作平台，深入推动数据应用。将数据开放和数据应用融入大学生课程或研究课题中，深入探讨公共数据在学术研究中的应用，并探索从学术到实践的数据应用发展路径，借助公共数据解决更多实际问题。同时从技术的角度保障数据利用的安全，如“数据可用不可见”等。

本文从实践和研究的视角，论述了我国公共数据开放的基本情况，提出我国公共数据开放存在地区发展不均衡、体制机制不完善、数据质量和利用价值低、数据应用社会参与度低等问题，并从制度保障、数据质量、数据利用等方面提出公共数据开放发展建议，对推动我国公共数据有序开放和开发利用具有重要参考价值。

文章来源：《江苏科技信息》

作者：王新明，桓德铭，邹敏，朱效民