历史制度主义视角下的中国互联网治理制度变迁（1994-2019）

摘　要：中国互联网发展的历程也是互联网治理制度变迁的历史。借鉴历史制度主义视角，从治理机构、治理依据和治理方式等方面，考察我国互联网各个阶段的发展，探究互联网自身的演进、社会背景与互联网治理制度之间的互动关系。研究认为，我国互联网治理制度变迁的最大动力来自于互联网自身的演进，治理机构、治理依据和治理方式都得到了较大程度的提升或完善，改善了国家与社会之间的关系。在此基础之上进一步探讨了完善互联网治理制度的方向。

关键词：历史制度主义；互联网治理制度；互联网治理；国家-社会关系；移动互联网

DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2019.06.004

 

一、引言

自1994年中国正式与国际互联网联通算起，到2019年已整整25年了。中国互联网发展走过的25年历史，也是互联网治理制度变迁的历史。从一开始接入互联网，我国便确立了互联网事业应当遵循“统筹规划、统一标准、分级管理、促进发展”的原则，并在后续发展中不断完善互联网治理制度。

现有研究中关于互联网治理的专门研究大体可分为两大类：一是偏重于互联网制度本身，现有研究大多属于此类，如孙宇等对中国互联网治理政策的议题、主体及价值这三个分析单元在不同阶段演变的研究[1]，魏娜等人基于政策文本对互联网治理机构的网络关系所做的量化考察[2]，以及周俊等对互联网内容管理[3]、胡颖对互联网表达的法律规制的研究[4]；二是偏重于互联网制度与其他因素的互动研究，这类较为少见，代表性的成果如曾润喜和徐晓林将互联网治理放置于社会背景中进行分析的研究[5]。另外，对全球互联网治理的研究成果也需关注，统筹协调国内和国际两个互联网治理场域将为我们审视和完善国内互联网治理制度打开视野，王国明[6]、邹军[7]、罗昕[8]等学者的成果是这类研究的代表，其中，顾洁从历史制度主义视角进行的研究展现出了互联网治理中三组二元对立与多元治理间存在的矛盾[9]。现有研究成果丰富、视角多样，但自觉从历史制度主义的视角对我国历年来互联网治理制度的变迁以及影响因素的互动结构进行研究的还很少见。

借鉴历史制度主义的理论和方法对我国互联网治理制度形成、路径依赖的历史演进，以及治理的主体、依据、手段与社会环境等因素的结构性关系进行研究。作为一种分析范式，历史制度主义体现了它在历史观和结构观方面的独特洞察力[10]，对于我国长时间段内互联网治理制度的形成、路径依赖与变迁有着很强的解释潜力。借鉴历史制度主义的理论与方法来审视互联网治理制度：从历史观角度来看，通过扩大回溯的时间范围，能够洞察互联网治理制度变迁的深远根由，找出原因与结果之间的内在联系；从结构观角度来看，可以发现互联网自身的演进、社会背景（包括既有的制度）与互联网治理制度之间的互动关系，还可以看到互联网治理制度内部的治理主体、依据与手段之间的结构性关系。

二、我国互联网治理制度的形成、路径依赖与变迁

有研究认为，我国引入并大力发展互联网的重要原因之一，是接续1840年以来就根植于中国精英中的思维观念——将科学技术看作是使中国变成一个强大而现代的民族国家的工具[11]。1992年后，为了在信息时代的新竞争中迎头赶上世界发展潮流，摆脱过去百年的落后局面，中国将互联网引入国内，以作为电子商务与电子政务发展的新动力。在这样的背景下，中国互联网得以起步，管理制度逐步搭建。所以，互联网虽然是新生事物，但从历史制度主义视角看来，尽管各领域具体制度的发展方向不尽相同，但宏观层面的制度结构对具体制度的演进存在着重要影响[12]，所以我国的互联网治理制度很大程度上是路径依赖的产物。

历史制度主义认为，历史事件的变迁包括制度持续时期和因“重要关节点”而间断的断裂时期[13]，在“重要关节点”时期中行为者的选择对最终结果产生影响的几率明显增大[14]。即是说，一项制度被创立之后会进入一个正常发展的路径依赖时期，但在制度的断裂时期制度变迁就有可能发生，并且权力的优势方将主导制度演变的方向。就互联网治理制度而言，互联网自身形态的演变成为某种“重要关节点”，是互联网相关制度变迁的最主要推动力。我国接入国际互联网的初衷是发展经济和电子政务，并未完全预料到日后互联网的发展会赋予社会和民众权益。我国互联网自身的发展呈现了从基础设施，到网络媒体属性凸显、社交媒体属性凸显，再到网络社会的过程，这几次互联网突出属性的变化构成了互联网治理制度变迁的关键节点，尽管没有造成整个制度的彻底断裂，但也带来了互联网治理制度在管理主体、依据和方式等方面的变化（参见表1）。

表1　中国互联网治理制度的变迁

1994-1997年是我国四大骨干网基础设施建设、网络媒体初步发展阶段。这一时期，国家刚确立“建立社会主义市场经济体制”的目标。互联网在此背景下被引入中国，用以促进经济发展、加快电子政务建设。在领导协调机构方面，1993年底设立的为了协调原邮电部和中国联通及其背后的部委间矛盾的国家经济信息化联席会议继续有效，但这只是一个非正式的协调机构。之后该机构更名为国务院信息化工作领导小组，承担制定及实施信息产业规划、政策与规则的职责。尽管如此，该机构在当时被认为是边缘化的，相较而言，公安部起着更为直接的作用，当时互联网领域的为数不多的几部法律法规都将其列为主管部门。这一阶段出台的政策法规集中在网络基础设施和安全联网方面，如国家陆续颁布了保护联网计算机的物理系统与网络运行环境、加强网络联网管理与规范用户上网行为等方面的法规规章。总的来说，在互联网发展初期，治理机构、依据等方面都呈现出路径依赖的特点，但总体上给互联网的发展预留了较大空间，只将基础网络安全作为不可逾越的红线。
 

互联网随后的发展显然突破了当初发展电子商务和电子政务的预设。从1998年开始，新浪、搜狐等互联网企业开始涉足网络新闻，大批传统媒体也开始发展自己的网络版，互联网的媒体属性凸显。这一转变成为引发互联网治理制度演进的关键节点——由最初关注基础网络安全转向采取媒体拟制的治理方式。在此阶段，我国集中出台了多项涉及网络新闻、网络出版、网络视频、电子论坛和网吧等领域的互联网法律规章。这些立法明显沿用传统媒体的治理方式，如对创立网站设定门槛、实行许可或备案制度等，带有浓厚的重义务轻权利的行政管理立法的风格。此外，国家开始布局主流媒体上网发展以争夺网络空间话语主导权。互联网情势的复杂化也导致了主管部门的变化，监管的职责落到了在1998年国务院机构改革中新组建的信息产业部。同一时期，公安部和国务院新闻办分别设立了公共信息网络安全监察局和网络新闻宣传局。

然而，上述本质上因循既有制度的归口管理难以有效应对互联网这一涉及众多部门管理职责的新事物，需要更高级别的组织来协调与处理全国互联网信息安全等领域的重大问题。1999年底，成立了国家信息化工作领导小组，相较于之前的国务院信息化工作领导小组，该小组组长继续由国务院副总理出任，但副组长的人数由七人减至一人，由信息产业部部长担任，此举突出了新设立的信息产业部在互联网管理中的作用。2001年，国家信息化领导小组组建，组长由国务院总理出任，级别明显提高。尽管有协调机制，但多头的常规管理还是难以解决互联网因溢出既有体制而导致的监管空白或重叠所积累的问题，于是非常规的运动式管理兴起，这种互联网运动式管理存在打击力度大、短期成果显效快，但容易产生偏差、执法扩大化、治标不治本，易复发的优缺点。整体而言，这种自上而下的管理制度一方面促进了作为产业的互联网的发展；但另一方面，也受到了自下而上的冲击，尤其表现在非典、孙志刚等事件中——网民借助网络掀起的舆论潮头冲击了既有的政治运作逻辑，使国家看到互联网赋予社会和民众的巨大能量。

2005-2009年，博客等社交媒体兴起，我国公民个体取得了前所未有的自主话语权。之前传统媒体上较少见到的、因地方和基层政府片面追求经济绩效而引发的各类社会弊端的信息通过这些社交媒体得以传播。民众借助互联网提供的联络、集结的便利途径，进行诉求表达、利益维权和情绪发泄。这一关键节点的转变再次引发了互联网治理制度演进。我国一边完善媒体拟制的治理方式，一边根据互联网呈现出的新特性采取新的治理方式，但互联网技术和应用的飞速发展远超预期。以网络新闻为例，2000年和2005年的两部关于互联网新闻刊载的规范就从互联网媒体的设立、网络新闻的转载等方面作出了详细的规定，能够较为有效地控制网络媒体的新闻传播。但到了这一阶段，网站为用户提供存储空间和信息应用，内容由用户自己产生，如果继续根据上述两部规章管理网站，效果会大打折扣。因此，一些端点控制的方式便得以运用在实践管理之中。另外，为了进一步理顺各部门互联网管理的职责分工，2006年2月，信息产业部联合其他十五部委制定出台了《互联网站管理协调工作方案》，该方案设计了“全国互联网站管理工作协调小组”（借鉴了2004年“全国集中开展互联网站清理整顿工作协调小组”的经验）的架构来协调十六个管理部门之间的关系。然而，这并未实质性地改变多头管理的现状。在这一阶段，互联网管理理念和管理模式进行了相应完善和调整，但因循传统媒体管理的互联网管理滞后于已进入社交时代的互联网，管理效果不佳，放大了社会与公权力对立的一面。

自2009年以来，微传播、移动互联网，加之既有的门户网站、论坛，与现实社会相互激荡，社会和网络深层融合的网络社会阶段来临。互联网管理制度演进的关键性节点再次出现。为了更有效地应对，国务院新闻办公室在2010年新设立了网络新闻协调局；2011年国家互联网信息办公室组建，但这两个机构的职责都只限于“指导、协调和督促”。在一些突发事件，如宜黄拆迁自焚、甬温线动车事故等引发的汹涌网络民意中，公权力仍处于被动境地。这种情势在党的十八大以后得到了根本性扭转。2014年，中央网络安全和信息化领导小组成立，习近平总书记担任组长，这种顶格的配置无疑有助于从战略层面统筹协调党政军等全局性的信息化工作[15]。小组办公室设在国家网信办，半年后国家网信办升格为独立的部级机构，并被授予管理网络信息内容及监督管理执法方面的职责。至此，国家网信办得以在对内和对外两个领域切实履行职责。对内，在党的十八届四中全会“全面依法治国”决议的指引下，加强网络立法执法，颁布或切实落地了50余部互联网相关政策法规，注重网民个人信息保护、推行实名制，属地化管理整治关停违法违规网站、关闭大批问题账户、删除网络不良信息等。此外，企业、网民等也加入治理主体的行列中来，网络治理的成效显现。对外，积极谋求国际互联网治理体系的变革，借助已连续五年举办的世界互联网大会倡导“网络主权”，为国际互联网治理贡献“中国方案”。

三、我国互联网治理制度变迁的特点与影响

（一）我国互联网治理制度变迁的突出特点

⒈互联网治理制度变迁的最大动力来自于互联网自身的演进，社会环境也起着重要的作用

通过上文的分析，可以看出互联网在基础设施建设期、媒体属性凸显期、社交属性凸显期和网络社会四个阶段中呈现出的不同形态，引发了互联网治理制度的演进和发展。但还需看到，互联网治理制度的演进还与社会环境有着密切的关系。斯坦默指出，历史制度主义的分析不但要关注制度的变化，还要关注制度运行所处的不断变化的政治、经济和国际环境因素[16]。正是因为这一原因，在20世纪90年代初期“建立社会主义市场经济体制”的大背景下，对互联网的管理较为宽松，以释放其潜力，而之后的几个阶段，当社会矛盾聚集表现出来时，便开始对互联网的负面效应进行规制。但制度也有结构性的作用，对环境因素产生影响，因此互联网治理制度对社会环境的变化也施加着影响，两者相互作用最终导致治理的主体、依据和方式都发生着改变。

⒉互联网治理领导协调机构级别逐步提高，网络平台逐步纳入治理主体

“组织乃是促成制度变迁的主角”[17]。互联网的高度融合性打破了既有的政府部门职责设置。“九龙治水”的互联网治理是具有中国特色的治理模式[18]，但因各主管部门的职责存在重叠或空白，再加之各部门间的利益博弈，导致符合总体长远利益的合作难以达成、治理效果不佳。因此，设立跨部门的协调机构就非常有必要。从最初的国家经济信息化联席会议到目前的中央网络安全和信息化委员会（参见表2)，不同级别的机构能够统合的资源不同。目前，中央级别的领导协调机构，更能够着眼国家的安全与长远发展，对各个领域的网信重大问题进行顶层设计、总体布局、统筹协调，继而整体推进、督促落实。网络空间得以清朗的另一关键因素是网络平台机构的主体责任得以落实。自2015年6月1日《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》（简称“约谈十条”）实施以来，国家网信办和地方各级网信管理部门针对违法转载新闻信息等违法不良信息的问题多次约谈互联网平台机构，并综合采取公开曝光、行政处罚等手段，使各类网站平台切实履行企业主体责任。

表2　中国互联网治理领导机构变迁

⒊互联网专项治理与常规化治理日渐趋同

从互联网治理制度的手段来看，互联网管理的方式大致可以分为常规管理和非常规管理两类。常规管理是指各级国家机关及所属的部门依据政策法律在日常工作中管理互联网。而针对常规管理不能有效解决的问题，比如针对因互联网溢出现有传媒管理体制而导致的监管空白或各部门职责重叠而监管效果不佳的问题，采用非常规的治理方式，即专项治理，具体是指由一个主管部门牵头，多个部门配合，集中执法资源，在较短时间内从重、从快地对互联网领域内某些突出的问题进行大规模的行政检查和执法处罚行动，带有浓重的运动式色彩[19]。但随着治理主体的变化，我国互联网治理体系和治理能力进一步现代化，法律法规逐步明晰细化、可操作性增强，并引入专业机构进行评估分析，使得互联网专项治理容易产生偏差、执法扩大化的缺陷受到抑制。而常规治理也更多倚重专项治理，中央网络安全和信息化委员会及国家网信办更加高效协调多个行政部门间的配合，从全局高度进行部署。因此，专项治理与常规化治理呈现出趋同的倾向。

⒋互联网治理制度强化属地管理原则

互联网打破了传统媒体的政府部门归口管理的架构，互联网治理制度的变迁在某种程度上来说就是让互联网重新回到属地管理的规则系统中。在2004年“全国集中开展互联网站清理整顿工作”中，不但形成了一套以国家信息化领导小组为中心、各部委协调合作、分口管理的管理体系[20]，还确立了“属地化管理”的原则，提出“谁主管谁负责，谁运营谁负责”。2011年底，国家网信办召开“网络文化建设和管理现场经验交流会”，再次重申各地必须认真贯彻和落实“谁主管谁负责”的原则，履行好互联网属地管理的责任。“属地管理”有利于强化巡查力度，从严和从快解决互联网生态中存在的问题，因此，2019年初，国家网信办再次强调各级网信部门的职责。

⒌互联网治理由被动转变为主动，政府取得了治理主动权

从前文的分析可以看出，早期阶段互联网治理制度跟随互联网的发展而变化，处于被动追赶的位置，专项治理方面更是如此。但经过长期治理，尤其是国家和各地网信办成立之后，针对各类互联网问题，出台行政管理规定，完善网络安全治理的行政法规，进行常态化管理；组织协调工信、宣传、网络信息管理和公安等机构建立了联席会议制度和联动机制；强化网民监督；落实网络平台责任；探索建立互联网治理的长效机制。改变了之前的被动局面，主动性增强，宏观布局。在治理过程中，有一点始终处于主动状态，即对意识形态安全的重视贯穿整个过程[21]。

⒍统筹协调国内互联网治理与国际互联网治理

在内政与外交界限日益模糊的历史新时期，国内与国际互联网治理的两个场域已被打通。在加大国内互联网治理制度建设的同时，我国也在积极倡导变革既有的由美国主导的不公平不合理的国际互联网治理体系。互联网早已成为世界各国国家安全、政治经济、社会生活等各领域的基础设施，但长期以来，凭借历史和技术优势，美国通过ICANN（互联网数字地址与域名分配机构）等机构对国际互联网进行着实际的控制，这实际上是美国将本国内部非营利组织的行为规则上升至国际普遍规则，强迫各国遵守的全球单边主义行为，与现代国际关系中主权国家平等的根本原则相悖。尽管从2016年10月起，美国将全球互联网治理的核心机构ICANN交由赋权社群，但在新的ICANN制度下，主权国家政府的作用更加被边缘化。为了国际互联网治理体系朝着更加公正合理的方向发展，自2014年起我国连续举办世界互联网大会，借助这一平台贡献了以“网络主权”为核心的“中国方案”。

（二）我国互联网治理制度变迁与国家-社会关系

从历史制度主义视角来看，国家与社会互动的动力机制表现为制度发展和社会动员间的某种互动过程[22]。互联网治理制度的变迁是改革开放以来国家与社会关系重构的整体进程的一部分。中国政府层面重视并积极促进互联网的发展和应用，先后制定了一系列的政策筹划互联网事业的发展，并对互联网基础设施、重点信息网络工程等项目投入大量人财物。这为社会力量的兴起、国家与社会的关系进一步协调发展打下了坚实的基础[23]。

⒈互联网治理制度与社会力量的壮大两者间相互作用

自我国正式接入国际互联网之日起，互联网促使社会生长，促进了现代化转型进程。但由于网络的高度开放性使得网络参与的程度很多时候超过了政治制度的吸纳能力。经过多年持续不断的互联网治理，网络空间日益清朗，网络社会告别了野蛮生长时代。与公民社会社团与文化双重内涵相对应，网络社会表现为网络群体和网络舆论两个层面。

⑴网络群体内生自组织能力

根据CNNIC历年发布的互联网络发展状况统计报告，1995年3月我国只有大约3000人可以接触到网络；但到了2008年6月，我国网民人数达到2.53亿，已超过美国成为世界第一；2018年底我国网民人数达到8.29亿，互联网的普及率近6成，即时通信用户规模达到7.92亿（手机即时通信用户规模为7.80亿）。人们借助网络突破地域和血缘的限制，在网络上寻找同道，形成以亲友、同学、同事等现实关系为基础，或以兴趣爱好、共同利益为基础的准社会组织。社会转型进入了“强国家-强社会”模式下国家和社会协同发展的新阶段，公权力进一步下沉，社会活力得到充分释放，由社会进行自治的规范比重在日益上升[24]。

⑵网络舆论凸显公民参与意识

由于网络用户通常加入若干个网络群体，使得信息方便快捷地在不同群体之间流动。借助互联网提供的话语平台，网络用户在以1999年我国驻南大使馆被轰炸为代表的外交事件、2003年孙志刚事件为代表的公民权利事件、2011年甬温线动车事故为代表的政治参与事件，以及数量众多的公共政策等领域的突发事件和热门议题中形成了强大的网络舆论压力。通过对网络热点事件具体个案的参与，公民的身份观念和公民意识得到了强化。而公民意识的觉醒又是社会顺利转型所必不可缺的深层次的因素。

⒉互联网治理制度促进国家与社会的对话

⑴基于互联网推动和发展电子政务

政务信息的共享可以有效提升政府的治理能力[25]。1999年，我国发起了政府上网工程，确立了到2000年末80%的政府机关上网办公的目标，促进政府职能由管理型向服务型转变。随后还陆续出台相关政策文件，意在为我国公民通过网络行使知情权、参与权、表达权及监督权提供制度保障。2006年初，中央政府门户网站正式上线；2008年底，中央政府部门以及省一级政府已全部建立网站，99%的地市级和92%的县级政府也都建立了网站。通过各级政府网站，财政预算、公共资源的配置和重大建设项目的审批实施等政府信息得以公开。除了网站，从2010年起各级政府陆续开设“两微一端”新媒体，各级党政机关通过这些新媒体，探索架设了覆盖全流程的线上服务平台，用以发布政务信息、回应社会关切问题、推动协同治理。2017年底，中央网信办、国家发展改革委与相关部门联合下发《关于开展国家电子政务综合试点的通知》，开始进行为期两年的国家电子政务综合试点工作。

⑵基于互联网了解与回应社会关切

时至今日，采用电子邮箱、网络问卷调查等方式了解民情民意已是常见做法。2013年10月，国务院办公厅发布的《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》中提出，要强化政府信息网上发布，关切公众利益的重要决策要通过政府网站公开征集意见，政策和法规发布后要对公众关心的事项进行解释，还要回应关涉政务活动的重要舆情和群众对社会热点事件的关注。近年来，大量贪污腐败问题经网络举报后得到查处，也经由网络发布回应公众关切。2013年9月，中纪委新官网上线，因持续成为重大新闻的“发源地”而迅速获得了媒体以及网民的关注。更值一提的是，网络舆情工作在党政部门受到了极大的重视，这是党和政府走好群众路线、切实了解与回应社会关切的直接体现。

四、完善我国互联网治理制度的战略方向

完善我国特色的互联网治理制度是我国治理体系和治理能力现代化的重要一环。十八大以来，遵循全面深化改革的政策，党的十八届四中全会进一步提出要“全面推进依法治国”。由此，依法治网的进程也明显提速，多年以来互联网治理制度中存在的“多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高”的弊病得到改善，但粗暴执法、随意删帖甚至错捕滥捕等现象仍然存在，阻碍了互联网在国家社会关系的进一步均衡发展中应起的作用。互联网治理制度只有真正贯彻法治观念，真正依法管网，切实保障公民网络权益，才能发挥互联网作为现代化助推器的作用，促进国家与社会关系的平衡。

第一，完善互联网治理制度要加大公民网络权利及以其为表征的权益的保障力度。十八大以来，互联网立法领域查缺补漏、体系日趋严密，网络新闻、个人信息保护、网络安全等领域成为重点；执法力度加大，对互联网上37类违法违规有害信息、15个突出环节的日常监管和专项治理成效凸显。但互联网信息内容管理方面的规范化程度仍有待提高，网络删帖仍显随意、标准仍不明确。现行互联网治理制度的弊端归根结底是因公民网络权益保障不力造成的。管理主体的调整要重视被管理对象正当的利益诉求，认真对待治理机构变迁中的路径依赖，把握“关键事件”的机遇，促成制度创新[26]，执法要严格依照程序。互联网企业的治理行为也要有明确的根据并保障申诉渠道畅通有效，使公民的网络知情权、表达权、参与权和监督权能够得到切实的保障，以避免其他国家借此攻击中国压制言论[27]。

第二，完善互联网治理制度要协调处理好国家权力与公民权利间的关系。从互联网管理的主体来看，我国基本依靠的是事前的行政力量，而非事后的司法力量，行政导向的管理制约了互联网在社会建设方面的作用，国家力量仍能够轻易介入社会自治领域，而且这种介入有时是不符程序和缺乏规范的，阻碍了国家和社会关系的协调发展。改革开放四十年来，国家不断调整社会治理方式，国家不断向社会放权，社会力量茁壮成长，但现实利益表达渠道依然不够畅通，通过互联网的非制度化表达就成了利益诉求的重要渠道。这虽然有利于国家权力向社会的回归，但非制度化表达也存在风险。如果一个国家能有效将一般的社会矛盾纳入制度内加以解决，那么极端事件发生的几率就会小很多[28]。互联网的引入和发展为我国政治现代化进程中遇到的这一障碍提供了便利条件。但在我国转型期社会中，网络集中又呈现出政治现代化的负面后果，政府面临着各类网络群体性事件的挑战。在目前的互联网治理制度下，凸显的是现代国家建构中的国家权力的主线，另一条社会与公民权利的线索则若隐若现。当一个正在强大的社会和一个强大的国家在互联网空间频繁遭遇时，国家需要发展出一套有效机制将网络异议、抗争制度化，减小国家权力与公民权利间的张力。

第三，完善互联网治理制度要把握移动互联网和智能传播的发展趋势。网络时代的社会结构朝着扁平化的趋势发展，互联网治理应当认清这一现实，顺应互联网小世界、大数据以及云传播[29]的潮流，借助移动互联网、大数据和人工智能等技术精简优化科层制的多层级管理方式。人类社会正在经历着从传统时代向以“网络-大数据-人工智能”技术三位一体的新信息时代的转型[30]，社会结构的深刻变革必然带来治理体系的重构。在我国，社会力量还有待进一步有序地发展壮大，缺乏起中介缓冲作用的社会，公民个体直接面对多层级的庞大国家机器，两者的直接接触很容易引发矛盾，并且使得一些热点事件的处理不可避免但又毫无必要地政治化。互联网治理制度的主体、执行的依据与手段等因素的变迁反映出国家努力将互联网管理纳入既有的管理框架之中。这种基于等级科层体制的互联网治理制度应当顺应网络社会发展的趋势，精简层级，提高效率，并扩大网络社会自治。

第四，完善我国互联网治理制度要扩大我国在国际互联网治理中的话语权。随着国力的增强和重塑全球治理能力的增长，我国希望改革当前由美国主导的不合理的国际互联网治理制度。但对于我国倡导的以主权国家政府为中心的国际互联网治理的“中国方案”，美国等发达国家多次借我国互联网管理制度的不完善之处质疑这一方案。美国已将ICANN的控制权交予多利益攸关方社群，在此模式下私人部门和公民团体起主导作用，主权国家政府则处边缘位置。为了顺应这一既成之事实，我国应继续完善国内互联网治理，以培育和壮大网络企业、网络社团和网民等多层次网络社会力量，引导其参与全球互联网治理，扩大我国在国际互联网治理中的影响力。

 

来源：电子政务杂志

作者：李彦，曾润喜

 

刊载于《电子政务》2019年第6期。