《数据二十条》解读：国家数据基础制度的框架性文件出台的背景，以“数据产权、流通交易、收益分配、安全治理”为四梁八柱的数据基础制度框架解读

2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》正式发布，这是我国出台的针对构建数据基础制度的框架性文件，业界称之为“数据二十条”。结合文件出台的背景、创新点、核心要点、未来落地路径等，本站优选了几篇解读文章，便于读者进一步详细了解数据二十条的核心要义。

篇一：数据二十条，构建数据产权、突出收益分配

原文：《数据二十条》解读：构建数据产权、突出收益分配，助力数字经济和实体经济深度融合

近日，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）正式颁布，描绘了数据基础制度的四梁八柱，提出了以产权制度为基础、以流通制度为核心、以收益分配制度为导向、以安全制度为保障的数据基础制度顶层框架，对于充分激发数据要素价值具有全局性、奠基性、引领性重要作用。

其中，公共数据作为数据要素中权威性、通用性、基础性、可控性、公益性较强的数据类型，对于赋能政务治理、赋能经济发展、赋能共同富裕具有十分重要的意义，是推进数据基础制度的有机组成部分和有力落地抓手之一。

数据二十条创造性地提出资源持有权、加工使用权和产品经营权“三权分置”的中国特色数据产权制度框架，并强调研究数据产权登记新方式。指出“建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度”，明确“建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度”。就数据的产权、收益分配以及安全治理等方面提出制度构建方案，这对我国构建体系化的数据要素基础制度具有重大的理论和实践意义。

一、 “三权分置”产权制度

近年来，数据产权问题备受关注，在理论界已经形成了一般财产说、知识产权说、商业秘密说、公共物品说等不同学说，实务界也对数据所有权的归属问题展开了激烈讨论，长期以来未形成共识。对此，迫切需要相对成熟的数据产权思想加以指引，聚合分散的研究力量，推进相关法律的制定与实施，进而将数字经济建立在法治轨道上。“数据二十条”的颁布率先提出“三权分置”的数据产权框架，并就数据产权登记方式、数据确权授权机制等基础制度的构建提出了相对全面的方案，对未来数据产权相关制度的构建具有里程碑的意义。

（一）淡化数据所有权，强调数据的流通、使用与价值最大化

我国在产权方面经历了三次大的改革，第一次是改革开放初期的土地产权改革，第二次是2005年进行的国有股权分置改革，第三次是当前的数据产权改革。

“数据二十条”提出探索“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”，形成“三权分置”的中国特色数据产权制度。该制度的提出淡化了数据的所有权，更为聚焦数据的使用与流通，是“数据二十条”中的重大创新，对未来数据权益制度的构建具有重要的理论和实践指导意义。

数据相较于劳动力、资本、土地等传统生产要素，其价值的实现在于高效流通使用和赋能实体经济。而且孤立的数据本身没有价值，只有在数据不断地流通、聚合、加工之后，其价值才能产生乘数效应。

鉴于此，强调使用权的流通，将有助于数据价值最大化，推动我国数字经济的高质量发展。同时，“数据二十条”在“三权”后加“等”作为兜底，意味着数据权利不限于所列举的三项权利，这充分体现了“数据二十条”的严谨性和科学性。

事实上，数据的收益分配是“数据二十条”全文重点强调的内容之一，也是数据经济活动乃至数据全生命周期中都不可或缺的一部分，存在其中的数据红利分配更是党和国家“以人民为中心”理念的重要体现。

（二）建立数据产权登记新方式，助力数据要素市场健康有序发展

“数据二十条”提出“研究数据产权登记新方式”。应当说，科学合理的数据产权登记制度是保障数据要素市场有序运行的根本所在，对于保护数据权益、实现数据高效流通、变革要素分配、预防产权纠纷等都具有至关重要的作用。

“数据二十条”重点强调“新方式”，实际上是对数据及数据市场特殊性的科学反映。因为相较于传统的生产要素，数据呈现出容量巨大、类型丰富、流通高速等特点，进而无法继续套用传统生产要素产权登记制度，而需要构建一套全新的产权登记制度。

其中的“新方式”主要体现在以下两个方面：

一方面，登记技术“新”，数据具有无形性和非排他性。其中无形性导致传统的产权证明方式无法继续适用，非排他性导致数据的原本和副本难以区分，同一数据产权也将被多次登记。对此，可以运用区块链技术，基于该技术分布式记账、可信存证、不可篡改、可追溯等特征，来实现更为科学的数据产权登记。

另一方面，登记内容“新”，在确定数据产权登记内容时，需要首先明确登记对象是原始数据、数据集合、数据产品中的一种，还是三者都要登记。

总体而言，“数据二十条”强调了数据产权登记的重要性，也指出了数据产权登记制度的创新要求，这需要社会各界集思广益，进行制度创新。以构建符合时代需求、具有中国特色的数据产权登记制度。

（三）建立健全数据确权授权机制，优化多元主体数据产权配置结构

数据二十条”指出“建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度”，并就公共数据、企业数据、个人信息的确权授权机制进行了专门说明。

在公共数据方面，一是各级党政机关、企事业单位应当“加强汇聚共享和开放开发”。在“我国政府数据资源占全国数据资源的比重超过3/4，但开放的规模却不足美国的10%，个人和企业可以利用的规模更是不及美国的7%”的背景下，加强公共数据的开放开发，是当前亟需落实的核心问题，对于全面优化我国数据资源结构具有重要的作用。二是应当充分保护数据安全和个人隐私，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求的方式向社会提供，强调我国数据基础制度应当以数据安全和个人隐私的保护为底线或者红线，任何主体不可逾越。三是将公共数据的使用分为“有条件无偿使用”和“有条件有偿使用”。这也是“数据二十条”的一个重大创新，在充分平衡国家利益、公共利益和个人利益的基础上进行的制度创设，有利于实现数据的公平公正使用。

在企业数据方面，一是明确“市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益，保障其投入的劳动和其他要素贡献获得合理回报”。肯定了市场主体参与数据经济活动获得权益和回报的合法性和正当性，将在根本上提高市场主体生产经营数据的积极性，为数据要素市场注入活力。二是提出“探索企业数据授权使用新模式”，明确国有企业、行业龙头企业、互联网平台企业的带头作用，并强调这些企业与中小微企业双向公平授权。以防范数据垄断行为和不正当竞争行为的发生，保障数据要素市场的健康有序发展。三是强调“加强数据采集和质量评估标准制定”，此类标准的制定是数据来源合法和数据可信可用的基础，只有数据符合相应的标准，数据的质量才能得到保障，才能科学赋能数字经济和社会治理，真正实现我国从“数据大国”向“数据强国”的转变。

在个人信息方面，一方面，明确数据的处理受个人授权范围的限制，强调个人的数据自决利益的保护。特别是“数据二十条”禁止采取“一揽子授权”、强制同意等方式过度收集个人信息，这与《个人信息保护法》所规定的“知情同意权”相关内容契合，在制度层面打通了数据与个人信息之间的联系。另一方面，由受托者代表个人利益监督市场主体的对个人数据的处理行为。在个人信息处理过程中，由于个人与数据处理者之间不对等关系，信息处理者可以单方面地掌控个人信息处理过程，而个人应为处理过程不公开以及信息技术壁垒等问题，对该过程的绝大多数事项不知情。通过受托者监管的方式，可以有效地解决该困境，更为专业地保障个人的利益。

（四）安全上兜底，为公共数据安全规范管理“亮红灯”

公共数据往往涉及较多的公共利益和公共安全，公共数据一旦泄露，往往会带来不可估量的巨大危害。近一段时期，我国一些省份出现公共数据外泄事件再次为我们敲响了警钟。《数据二十条》专门提出了要“建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度”，要求把安全贯穿数据治理全过程。

同时，针对公共数据还专门提出了“原始数据不出域、数据可用不可见”要求，公共数据的利用方式将主要以算法模型、核验接口、数据沙箱等技术服务形式展开，这将从根本上规避公共数据开发利用过程中面临的数据失控风险、数据滥用风险和数据泄露风险，更好统筹发展与安全的关系。

二、“效率公平兼顾”收益分配制度

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”。“数据二十条”充分体现了党的二十大的这一重大部署，第四部分明确提出要建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度。

（一）扩大数据要素的市场化配置的范围，市场运行覆盖面实质性拓展

“数据二十条”明确提出将数据作为一种与资本、劳动等并列的新型生产要素，这是我国数字经济发展中的重要创新举措。

数字作为一种生产要素，是数字经济时代竞争的核心资源和国家基础性战略资源，客观上具有全部生产要素参与分配的共性，只有充分流动、共享、加工处理才能创造价值，公正的数据利益分配机制可充分调动各方主体的积极性，最大程度地发挥数据价值。

数据价值的充分释放和合理分配方能驱动经济高质量发展，如何对数据要素收益进行分配，以市场化方式来实现数据要素的流转交易，尽可能地扩大数据要素市场化配置的范围，扩大数据要素市场化的覆盖面。

构建“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，扩大数据要素市场化配置范围和按价值贡献参与分配渠道”的数据要素市场化配置机制。

探索引入更多的市场机制，以各类应用场景为依托，让市场主导数据要素的流通和交易，以市场化的方式盘活数据要素流动渠道，最大范围地扩大数据要素市场化配置的范围，以市场化的方式实现对数据的流转交易行为，让数据要素进行市场化轨道运行“新常态”。

（二）初次分配适当向价值创造者倾斜，市场主导以贡献度为分配标准

“数据二十条”提出“由市场来评价贡献，按照贡献来决定报酬”，发挥市场在贡献评价和收益分配中的决定性作用，根据数据要素的边际贡献决定要素价格来进行要素报酬分配。

市场化的收益分配的总原则是“谁投入、谁贡献、谁受益”，由市场来衡量数据要素各参与方的投入产出收益，数据采集、加工、分析等创造价值的环节也作为收益分配的要素贡献，保障市场主体投入的劳动和其他要素贡献在收益分配中得以合理体现。

按价值贡献参与分配渠道的扩大，意味着不再单纯地依靠劳动、资金、技术、管理等，数据价值和使用价值的贡献度也在收益分配中予以了体现，以期实现劳动者贡献和劳动者报酬相匹配，进而更积极、主动贡献数据，并以此来获得更多的合理收益，真正释放数字要素红利，实现数字要素收益的最大化和分配的最优化。

为确保在数据流转的各个环节的投入得到相应的回报，“数据二十条”明确要推动数据要素收益向上述数据价值和使用价值的创造者倾斜，强化基于数据价值创造和价值实现的激励导向。

（三）再分配关注公益和相对弱势群体，政府引导调节促进社会公平实现

在激发数据要素价值，实行贡献值分配的基础上，我们更要关注数字要素收益共享的普适性，以合理分配共享进一步激发人民参与共建共富的积极性，以数字经济高质量发展助推共同富裕的实现。

“做好蛋糕”和“分好蛋糕”同样重要，两者相互融通的，在初次分配蛋糕的同时，我们持续跟进再分配来予以平衡。“数据二十条”提出“更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用”，在初次分配的基础上进行再分配，由政府通过征收税收和政府非税收入，在各收入主体之间进行收入再分配过程，以弥补初次分配的不足。

再分配主要是关注公共利益和弱势群体的问题，防止资本在数据领域的无序扩张。在整个数据要素收益分配过程中，政府的引导调节对于公平分配机制具有保障作用。政府参与数据要素引导调节更多的关注点在于公共数据资源的公益使用，增强企业的社会责任，在充分利用公共数据的基础上共享开放收益。

完善数据要素收益的再分配调节机制，能让全体人民更好共享数字经济发展成果。为体现数据要素收益分配的市场化效率，同时促进社会公平的实现，在政府的引导下合理共享公共数据资源的开放收益，以此鼓励企业依托公共数据提供公益服务，强化社会责任，共同承担风险。

三、统筹发展和安全：数据治理体系的范式革新

在推动数字经济高质量发展与贯彻总体国家安全观的双重时代背景下，建立健全数据治理体系并明确其限度，切实做到数据依法、有序、安全且自由地流通，是我国抢占数据发展制高点并从数据大国转变为数据强国的关键。“数据二十条”契合时代需求，开篇便指出数据基础制度建设关乎国家发展和安全大局，表明既要推进数据经济发展，更要保障数据安全底线，为之后数据基础制度的完善奠定基调。对此，数字经济时代根植于中国大地的原创理论“平台、数据、算法三维结构（PDA范式）”分别从三个维度为统筹发展与安全、革新数据治理体系提供了切实可行的路径。

（一）开放平台共享数据，构建良性数据竞争规则。

“数据二十条”为引领数字经济发展，提出坚持共享共用、释放价值红利的基本原则。在具体要求上，“数据二十条”明确指出要“合理降低市场主体获取数据的门槛，增强数据要素共享性、普惠性，激励创新创业创造”。其中，平台作为市场关键主体，须率先落实“数据二十条”理念。平台改变了市场竞争的外在形式和内在逻辑，其作为海量、多元、实时的数据集合体，通过数字技术和算法设计获得了一定的市场影响和优势地位。对此，本着鼓励技术创新而非“数”量比拼、实现正和共赢而非零和博弈的目的，须创设开放平台原则推动数字平台互联互通并辅以激励，以大同思想发挥我国海量数据优势。

同时，“数据二十条”在规范层面明确反垄断和反不正当竞争，并强调打破“数据垄断”，促进公平竞争。平台在承担支撑国民经济、保障民生就业等相关社会责任的同时，也屡现对外屏蔽封杀、对内自我优待等系列垄断行为，尤其是以社交平台为代表的元平台表现明显，需采取规制措施以免损害竞争。对此，应将数据抓取、数据封锁、数据自我优待和大数据杀熟等最具典型性和基础性的行为明确涵盖在《反不正当竞争法》的数字专章规则之内，从而提高我国数据安全的保障水平，并推动政府治理能力和治理体系现代化。政府平台化的趋势也意味着政务数据在确保数据安全的前提下，进一步实现开放共享。

（二）运用数据流通相关安全技术，协同管理区块链数据。

“数据二十条”指出，充分发挥协同治理作用，支持开展数据流通相关安全技术研发和服务，促进不同场景下数据要素安全可信流通。构建数据治理新体系离不开区块链、隐私计算等技术。区块链作为具有防篡改等特性的新兴技术手段，将大幅改进重要数据的共享和储存模式。将区块链应用到核心数据、重要数据储存中，有助于在信息对称的基础上实现信任对称。因此，可借助区块链技术并形塑“以链治数+以法入链”协同治理体系。

一方面，“以链治数”的监管模式可以满足链群的安全风险防护需求。针对区块链生态中存在的安全风险和多维监管需求，建立协同监管技术框架、共性安全风险指标体系。另一方面，“以法入链”的智能化监管，可以节约监管成本以及提升监管效率。将法律语言转换为计算机可识别的干代码，并建立校验机制，为实现数据安全提供业务支撑。此外，隐私计算相关技术也可在维护隐私的前提下充分释放数据要素价值，保障数据安全，推进协同治理。由此，借助技术手段方可实现”数据二十条”指出的“数据要素安全可信流通”。

（三）双维治理监管数据算法，迎合数据制度创新。

“数据二十条”明确了“安全可控、弹性包容”的数据治理原则，并提出应建立数据要素生产流通使用全过程的算法审查等制度。算法作为自动化决策的核心技术，在未来数字经济发展过程中将获有愈来愈多的应用场景。而先进的算法在充分发挥海量数据优势的同时，也在催化难以逆料的挑战和风险：算法本身具有无法消弭的黑箱属性，并且大数据杀熟等算法乱象频现，对数据安全造成巨大风险。对此，可在包括行为监管和审慎监管的传统双峰监管维度之外，加以科技治理维度，形成双维治理体系。

具体而言，为贯彻“数据二十条”确立的监测预警等制度，可以科技驱动型的治理思路应对算法等新兴技术发展，采用与科技发展相匹配的科技驱动型治理模式回应科技治理的特殊性，以契合数据制度创新的技术性本质特征。在科技治理模式下构建新型关系，监管者、数字平台、平台内经营者和消费者都是平等的参与主体，从而可以进行开放式的谈话，从监管者的视角了解监管目标以及从平台的视角观察监管要求，真正实现“数据二十条”要求的各方履行数据要素流通安全责任和义务。如此，双维治理体系构建事前、事中、事后的全过程实时监管，督使数据技术应用摒恶向善，最终促进数字经济向阳发展，增加社会整体福利。

（作者：中国人民大学交叉科学研究院  杨东）

篇二：数据要素基础制度出台的历史背景

原文：《掌握数字文明时代第一要素，迈向社会主义现代化强国》

数据作为数字文明时代的新型要素，具有易复制、非均质、非消耗、权属关系复杂等新特点，对产权、流通、分配、治理等制度提出新挑战。2022年12月19日，中共中央、国务院对外公开《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”），系统性布局了数据基础制度体系的“四梁八柱”，擘画了数据要素发展的长远蓝图，对我国率先掌握数字文明时代第一要素——数据要素，迈向社会主义现代化强国新征程具有重要历史意义。

一、数据是数字文明时代的第一要素

文明是指人类社会在特定历史时期的生存方式以及居主导地位的主流价值观，实质是人类社会对人与自然关系的认识和行为。以“人与自然的关系”为基本判断依据，迄今为止，人类已经至少经历了原始文明、农业文明、工业文明三个时代。人类文明时代的演变和演替是一个从量变到质变的过程，表现为生活方式、生产方式、组织方式、思维方式等的改变。推动人类文明时代演变和演替的根本力量是人类生产力的不断提升，这其中，对生产要素的开发和配置起到了重要作用。

在原始文明时代，人类的主要追求是生存，主要的生存方式是采摘、捕捉、狩猎。受限于知识和技术，人类对自然界充满不解和畏惧，主要表现为顺从，还谈不上对生产要素的开发和配置。

到农业文明时代，人类的生存能力显著增强，生产方式主要有农产品种植、畜牧、养殖、加工等。但由于对自然条件十分依赖，因此生活方式主要表现为“依山傍水聚族”，顺应大自然的规律。这时期，推动生产力提升的要素主要是土地、劳动力，以及农业技术。由于农业文明时代的生产方式主要以开发利用土地为主，因此可以认为其核心资源是土地。在假定技术不变的前提下，由于土地面积在短期内保持不变，财富的积累主要依靠劳动力数量的增多来实现，因此可以认为农业文明时代的关键生产要素是劳动力。

进入工业文明时代，科学技术突飞猛进，人类企图改造甚至征服大自然，城市化、工业化等极大的改变了人类的生活、生产和认知。这时期，推动生产力提升的要素主要是劳动力、资本，以及工业技术。由于工业文明时代的生产方式主要以开发利用能源资源为主，因此其核心资源是能源资源。在假定技术不变的前提下，由于工业经济发展受土地面积约束较小，财富的积累主要依靠劳动力和资本数量的增多来实现。随着多次工业技术革命的推进，资本对财富积累的作用体现的更加显著，这主要是因为资本在掌控能源资源，以及科技等其他要素的投入方面发挥了决定性作用，因此工业文明时代的关键生产要素是资本。

近30年来，人类迎来数字文明时代。AI、5G、物联网、区块链、大数据、云计算等应用到社会生产经营领域，出现了互联网经济、共享经济、零工经济、平台经济、生态经济等系列形态，推动了智能制造等生产方式和无人驾驶等生活方式的变革，人类也越来越重视虚拟世界的开发和改造。在数字文明时代，数据成为新的生产要素，由于生产方式主要以开发利用数据为主，因此其核心资源是数据资源。同样，在假定技术不变的前提下，数字文明发展受土地、劳动力、资本数量的影响较小，受数据数量和质量的影响较大，特别是由于数据不同于传统生产要素，它具有多维属性特征，应用的场景越丰富，其价值就越能充分释放，因此数字文明时代的关键生产要素也是数据。这样一来，数据具备了数字文明时代核心资源和关键生产要素的双重身份。此外，由于数据要素不仅可以依靠自身的数量增加和质量提高来提升生产力，还可以通过大数据的运算来优化和升级数据模型，推动数字技术进步，进而赋能其他生产要素，因此，数据可以被称为数字文明时代的第一要素。

纵观前三个时代的发展轨迹，由于农业文明时代生产要素的积累和升级受自然约束较强，技术进步和财富积累速度较慢，因此土地资源丰富，且人口持续稳定增长的国家或民族就能引领世界发展。这也解释了为什么在漫长的农业文明时代，中华民族能长期处于世界领先地位。

进入工业文明时代，生产要素的积累和升级受自然约束减弱，资本积累和技术进步速度较快，特别是科技作为第一生产力的特征逐渐显现，率先积累资本和掌握工业技术的国家或民族就能引领世界发展。此外，由于工业文明时代的技术种类更多、进步周期更短，因此难以再像农业文明时代那样出现一个长期保持世界领先的国家或民族，而是会先后出现多个国家或民族引领世界发展。

在短短两百年左右的工业文明时代中，先后出现了“日不落”和“美国优先”两个发展阶段。根据上述逻辑，在数字文明时代，只有率先掌握数据要素和不断实现数字技术创新的国家或民族才能引领世界发展。

拥抱数字文明是大势所趋和必然选择，对中华民族而言，我们正处在从工业文明向数字文明演替的阶段，是实现中华民族伟大复兴的重要历史机遇期。

• 检视自身发展，我国工业经济发展的要素条件、组合方式、配置效率正在发生改变，面临的硬约束明显增多，资源环境的约束越来越接近上限，碳达峰、碳中和成为我国中长期发展的重要框架，传统依赖高投入、高耗能、高污染、低效益的发展模式已经难以持续。
• 环顾海外形势，以美国为首的西方工业强国不断对我国实施关键技术“卡脖子”战略，过去采用的“市场换技术”和“模仿创新”战略也已经难以为继。此外，在全球最尖端的半导体竞争领域，随着摩尔定律的逐渐失效，后摩尔时代已然到来，我国除了要缩小与发达国家之间的既有技术差距，还要面对后摩尔时代新技术发展的难题。

在此背景下，“数据二十条”的出台提供了一把掌握数字文明时代发展主动权的钥匙，为充分利用我国天然的大数据规模优势和应用场景优势提供了制度基础，对我国率先掌握数据要素和持续实施数字技术革命指明了方向，对实现中华民族伟大复兴具有重要意义。

二、数据基础制度是以习近平同志为核心的党中央对生产要素制度的历史性创新

2021年11月，在中共建党百年之际，党的十九届六中全会审议通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，将党的百年奋斗历史划分为新民主主义革命时期、社会主义革命与建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代四个阶段。一百年的光辉历程既是一段中国共产党团结带领全国各族人民为争取民族独立、人民解放和实现国家富强、人民幸福的奋斗史，也是一部生产要素和经济体制改革的演进史。

1921年7月，中国共产党应运而生，开启了新民主主义革命时期。新民主主义革命时期的中国是一个落后的农业大国，农民占全国总人口的80%以上（1927年），农业产值占工农业总产值的比重约为65.9%（1920年）。以毛泽东同志为代表的中国共产党人将农民、土地问题与中国革命出路问题紧密结合起来，开展了解放土地和劳动力生产要素，以及合理利用其他生产要素的制度探索，最终取得了新民主主义革命的胜利。

新中国成立后，中国开启社会主义革命与建设时期。在此期间，中国期望从一个落后的农业国发展为一个先进的工业化国家。以毛泽东同志为核心的党中央领导全国人民完成了社会主义革命，奠定了土地、劳动力、资本、技术的四要素地位，开始探索和实行生产要素的计划配置，进一步释放了土地和劳动力要素的活力，为大规模农业生产和支持国家工业化提供了制度基础，但同时也导致生产要素和许多资源的错配问题。

1978年12月，党的十一届三中全会召开，标志着中国进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，党面临的主要任务是继续探索中国建设社会主义的正确道路，解放和发展社会生产力。这一时期，强化了四种生产要素对经济发展的重要地位，全面开启了探索和实行生产要素的市场化配置改革阶段。尤其是探索发展资本市场和正式提出“科学技术是第一生产力”的重要论断，为有效释放要素价值，解放和发展生产力注入了强劲动力。

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾发生了根本性变化，已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

以习近平同志为核心的党中央坚持和完善了四种生产要素的市场化配置制度，创造性的将数据确立为生产要素，提出要构建以数据为关键要素的数字经济，开启了探索和实行数据要素市场化配置的新阶段。

按照探索历程，可以划分为三个阶段。

第一阶段是2015年以前，初步探索数据资源价值。“春江水暖鸭先知”，随着全球计算产业迅速发展，以数据库、云计算、互联网平台等为代表的企业率先发现数据在产品研发设计、企业优化运营、市场精准营销等领域的巨大价值，开始通过各类平台或终端大量获取数据、训练模型，赋能产业发展。2015年4月，中国第一家数据流通交易场所——贵阳大数据交易所正式挂牌运营，率先探索数据要素市场培育。2015年8月，国务院颁布《促进大数据发展行动纲要》，提出数据是国家基础性战略资源，要“全面推进我国大数据发展和应用，赋能传统经济”，数据的价值首次在国家层面获得认可。10月29日，党的十八届五中全会进一步将大数据上升为国家战略，标志着我国正式全面启动大数据发展国家战略。

第二阶段是2016年至2021年，确立数据的生产要素地位和市场化配置制度。

2016年12月，国家工信部印发《大数据产业发展规划（2016-2020年）》，再次强调数据是国家基础性战略资源，是21世纪的“钻石矿”。

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中提出“要推动互联网、大数据、人工智能和实体经济融合”，强调了数实融合对培育新增长点、形成新动能的重要意义；同年12月，习近平总书记主持中共中央政治局第二次集体学习并在讲话中指出“要构建以数据为关键要素的数字经济”，数据作为数字经济的关键要素地位得到确立。

2019年10月，党的十九届四中全会首次将数据确立为生产要素，按贡献参与分配。至此，以习近平同志为核心的党中央完成了“数据是什么”的探索。

进入2020年，党中央将数据纳入生产要素范畴，继续深化探索如何配置和治理数据要素的问题。2020年4月，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据作为一种新型生产要素写入文件，提出要“加快培育数据要素市场”，并在2021年12月颁布的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》中提出建立健全数据流通交易规则，正式拉开了数据作为生产要素进行市场化配置的制度探索大幕。

2021年是我国数据治理立法的重要年份，随着数字经济快速发展，平台经济数据治理等领域逐渐暴露出一些问题。对此，我国加快推进数据治理的制度建设，密集出台数据安全相关法律法规，围绕网络安全、个人信息主权与保护、数据分级分类管理等方面进行制度规范，颁布了《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》四部法律法规，逐渐形成“兼顾安全与发展”的中央-地方两级数据治理制度。

2021年3月，习近平总书记在中央财经委第九次会议上强调要“加强数据产权制度建设、强化平台企业数据安全责任”。

2021年12月24日，国家发展改革委等九部门联合颁布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，提出要细化平台企业数据处理规则，探索数据和算法安全监管等。至此，以习近平同志为核心的党中央从总体上完成了“数据要素如何配置”的问题。

第三阶段是2022年以来，开启数据要素基础制度体系化建设新征程。

2022年伊始，国家发展改革委先后组织“我为数据基础制度建言献策”和“数据基础制度观点征集意见”活动，充分发掘全国各地科研院所、企业单位、社会团体和公众的智慧，为构建数据基础制度的总体思路、数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等贡献了宝贵建议。

2022年6月，习近平总书记主持中央全面深化改革委员会第二十六次会议，审议通过《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，并指出“数据正深刻改变着生产、生活和社会治理方式，强调数据基础制度事关国家发展和安全大局，要加快构建数据基础制度体系”，为数据基础制度的体系化建设奠定了坚实基础，也为制度的最终制定按下了加速键。

2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告强调要“强化数据安全保障体系建设，加快建设数字中国，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群”，对数据要素的价值应用指明了方向。

2022年12月，中共中央、国务院印发的“数据二十条”首次确立了数据基础制度体系的“四梁八柱”，擘画了数据要素发展和赋能经济发展的长远蓝图。

当前，我国已经开启实现第二个百年奋斗目标的新征程，正朝着全面建成社会主义现代化强国的宏伟目标继续前进。与新征程同步开启的，正是中国快速增长的数据规模。根据ICD对中国数据规模的预测，随着互联网用户的增加和数字基础设施普及速度的提升，中国将成为数据量增长最快地区，预计每年将以30%的增速提升，从2018年的7.6ZB（约占全球比重23.4%）增长至2025年的48.6ZB（约占全球比重27.8%），并在2025年成为全球最大的数据区域。

数据要素可以通过新知识、新生产、新匹配三个途径赋能经济发展，在新时代新征程背景下，以习近平同志为核心的党中央对“数据有什么价值”“数据是什么”“数据要素如何配置”“数据要素及相关产业如何发展”等问题进行开拓性研究和探索，正式确立数据要素基础制度，具有历史性伟大意义，为实现资源倍增、效率倍增、市场倍增、财富倍增奠定了坚实的基础，为实现第二个百年奋斗目标和全面建成社会主义现代化强国的宏伟目标提供了现实路径。

（作者：清华大学社会科学学院经济学研究所  戎珂/黄成）

篇三：数据“三权分置”制度框架解读

原文：建立数据产权度,激发市场活力

数据产权制度是推进数据分类分级确权授权使用、促进数据要素价值释放的前提条件。《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下称“数据二十条”）明确了数据基础制度建设的四大重点，包括数据产权、流通交易、收益分配和安全治理，其中数据产权制度是系统性构建数据基础制度的根基。

一、“数据二十条”为构建数据产权制度体系提供新思路

1、创新提出数据产权“三权分置”制度框架。

“数据二十条”提出“分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等‘三权分置’的产权制度”，就数据要素市场各参与方分别享有的权益提供了指引。

值得注意的是，“数据二十条”并未使用单一的所有权概念来界定数据产权，而是结合数据要素的非排他性、非消耗性特点和数据全生命周期中多主体共享数据产权的实际情况，创新性地提出了“三权分置”制度框架。

尽管还需更完善的法律法规细则对数据分类分级确权授权作出具体规定，但“数据二十条”为赋权各市场主体有序利用数据起到了一定的“松绑”作用，能够更加有效地激发数据要素市场活力。

2、推进分主体的数据分类分级确权授权使用。

“数据二十条”提出对公共数据、企业数据、个人数据进行分类分级确权授权，破解了数据交易产业链前期发展中“确权难”的问题。

综合来看有三大亮点：

一是强调了数据确权的基本思路。“数据二十条”将数据按照来源进行分类分级并做出范围界定，为数据产权的确立提供了强有力的政策依据。同时，对公共数据、企业数据、个人信息数据均设置保护机制，对数据开放、采集和开发使用涉及的安全问题作出了相应规定和指导；

二是进一步激发数据开放活力。开放共享是数据开发和流通的首要步骤，“数据二十条”从公共数据共享共用、龙头企业与中小微企业数据互通等角度为数据开放提供了政策支持；

三是以优化数据服务推动确权授权实施。“数据二十条”围绕企业数据管理和个人信息授权，鼓励培育第三方专业服务机构，创新技术手段，通过推动数据产品标准化、个人信息匿名化，加强数据采集和质量评估标准制定，保障数据安全。

3、建立数据要素各参与方合法权益保护制度。

“数据二十条”在合理界定数据要素市场各参与方权利和义务的前提下，保障数据来源者享有获取或复制转移由其促成产生数据的权益，保护数据处理者享有对持有数据自主管控、加工使用与经营获益的权利。通过明确保护数据来源者和数据处理者的合法权益，使得数据要素市场各参与主体的相关权益可得到并行、有效的主张。

二、推进数据分类分级确权授权面临的挑战

一是数据的生产过程具有多重性，缺乏细致的分类分级确权细则支撑。“数据二十条”按照数据生成来源将数据分为公共数据、企业数据和个人信息数据三类，没有界定数据分级方式，也并未给出对共有产权数据在不同生产主体间权属界定的具体指导。数据往往是多主体围绕网络平台共同参与、协作生产的结果，为了在数据授权和后续活动中保障各参与方的权益，亟需制定更为科学的数据分类分级规则及相应的确权规则来界定不同主体对于共同产出数据的权利界限。

二是数据要素的管理和利用具有复杂性，创新技术手段亟待推广应用。数据产生的来源不一，其本身的内在关联和结构复杂多样，处理全过程涉及可信授权、数据清洗、数据存储、流通共享、安全防护等涉及多主体的多层面问题。“数据二十条”将解决数据要素分类分级确权授权现存问题的重点集中在了制度层面，而对于实操的核心——可信管理工具的应用和推广缺少相应指导，仅在个人信息保护方面提及了技术手段创新。要实现数据的分类分级和精准确权，需要确保数据来源可信且不可篡改，除个人信息保护外，在公共数据和企业数据的管理中也亟需建立以区块链技术为核心的创新应用示范。

三是分行业分地区数据确权授权实践具有差异性，制度建设普遍不足。“数据二十条”提出数据产权结构性分置，构建了数据分类分级确权授权的制度底座，但缺少能够指导各行业各地区可落地操作的分步骤指导性建议，也缺少确权服务试点示范的设立机制。各省市在数据分类分级确权授权上的发展基础和发展特色大有径庭，需要结合地方实际，明确细则、分步推进，扎实落实“数据二十条”提出的各项要求。

三、推进数据分类分级确权授权的发展建议

一是建立健全数据产权管理法律法规。基于“数据二十条”提出的数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”框架，构建完备的数据产权制度体系。加快研究制定“数权法”，明确数据产权的属性、归属以及各相关主体的对应权利义务，强化各主体在数据生产、流通、使用过程中参与数据要素登记与授权等行为的法律保障，确保各主体在数据要素市场投入的要素资源获得合理回报，促进数据要素合规有序流通利用。

二是创新数据产权管理技术工具手段。深化区块链数据产权管理应用，开展基于区块链的数据产权登记试点，充分运用区块链去中心化、不可篡改的特性实现数据资产的唯一性确权与信息可追溯，为推进数据分类分级确权、管理经营、产权保护提供技术支持。同时，基于区块链智能合约技术实现数据管理接口的标准化，能够破解数据产权法规细则缺位造成的多平台产权数据标准不一、数据共享对接难等问题，为规范数据产权权属、转移与分配提供有力技术工具。

三是鼓励各地践行数据产权制度创新。按照市场导向、场景先行的思路，进一步优化数据要素市场发展生态，支持具备一定数据要素市场发展基础的地区在数据产权登记、数据产权评估监管、数据产权流转、数据产权交易等方面先行先试，鼓励企业、科研院所等基于自身技术优势提供专业化的数据运营服务，实现数据产权制度在金融、能源等领域的落地应用，在实践探索中逐步总结数据产权制度的有效经验，形成可复制可推广的成功模式。

（作者：张雅琪、胡沐华，国家信息中心信息化和产业发展部；来源：中国信息界）

篇四：国家信息中心信息化和产业发展部主任单志广解读

原文：构建数据基础制度还需探索实践